Y se hizo la paz… El 24 de agosto, representantes del Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) anunciaron la consecución, después de cuatro años de negociaciones, de un pacto final de paz. Son 52 años de conflicto, que probablemente generaron más de los 220,000 muertos, 45,000 desaparecidos, y 5 millones de desplazados contabilizados, los que hoy podrían estar terminando.
En esta tercera (y última) entrega de esta serie del Talón de Aquiles dedicado al proceso de paz en Colombia, detallo la descripción sobre lo acordado ya iniciada en el artículo anterior e identifico algunos de los retos más apremiantes en el corto plazo para avanzar en el camino del establecimiento de una paz sostenible.
El Acuerdo General de Paz, cuyo nombre oficial es “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” es el resultado de seis acuerdos parciales alcanzados a lo largo de los últimos cuatro años: el de “Reforma Rural Integral” (26/05/2013), el de “Participación Política: Apertura Democrática para Construir la Paz” (6/11/2013), el de “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas” (4/05/2014), el de “Víctimas” (15/12/2015), el de “Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y Dejación de las Armas” (23/06/2016), y el de “Mecanismos de implementación y Verificación” (24/08/2016).
En el acuerdo definitivo no aparecen los pactos parciales necesariamente en el orden cronológico en el que fueron firmados, lo cual se explica por el imperativo de dotar de coherencia al texto final. Conviene también recordar que la negociación fue compleja.
El acuerdo de cese del fuego, por ejemplo, contiene dos sub-acuerdos: el de “Reincorporación de las FARC-EP a la Vida Civil – en lo Económico, lo Social, y lo Político – de Acuerdo con sus Intereses”, y uno con un nombre un tanto largo: el de “Garantías de seguridad y lucha contra las Organizaciones Criminales responsables de homicidios y masacres o que atentan contra Defensores de Derechos Humanos, Movimientos Sociales, o Movimientos Políticos, incluyendo las Organizaciones Criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del Paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”. Los acuerdos son complementados por una serie de anexos. Declaran los negociadores que en su conjunto, este marco es un “todo indisoluble”.
¿Qué se firmó?
El acuerdo de desarrollo agrario se enfoca en corregir lo que las FARC-EP interpretan como las “causas históricas del conflicto”, ligadas a la necesidad de una reforma agraria. Por ello, crea una “Jurisdicción Agraria” para proteger derechos de propiedad, entregar predios a los “sin tierras”, formalizar las fincas de pequeños y medianos propietarios, e implementar programas de reconversión productiva (desarrollo con enfoque territorial).
Los planes tienden a borrar las brechas entre el mundo urbano y el rural, pues son guiados por lineamientos del uso del suelo y financiados por esquemas de crédito y estímulo a la productividad (entre ellos la economía social solidaria). El acuerdo también busca garantizar la seguridad alimentaria y nutricional.
El pacto de participación política abre el sistema a la participación de nuevas fuerzas. Resalta la aceptación, por parte de las FARC-EP, de la democracia como un sistema legítimo. También llama la atención el énfasis para promover la inclusión de las mujeres en la política activa y la idea de establecer sistemas de “alerta temprana” y “planes de evacuación” para salvaguardar la vida de la reinsertados.
Estas dos últimas medidas son comprensibles si se recuerda la masacre a las que fueron expuestos los líderes de la Unión Patriótica durante los años 1980. Además, crea el pacto “Circunscripciones Especiales de Paz” para que las regiones más golpeadas por el conflicto puedan elegir legisladores bajo un régimen especial.
Falta determinar cómo entienden las FARC-EP la “democracia”, si bien la referencia a la participación ciudadana comunitaria y regional, y a las veedurías ciudadanas, entre otros, sugiere una concepción más cercana a la democracia “participativa”.
El acuerdo sobre la cuestión de las drogas parte de la premisa que las causas del conflicto no tienen que ver con el narcotráfico. Dicha concepción se contrapone a la que se ha venido manejando por las autoridades gubernamentales al menos durante los últimos quince años. Además, el acuerdo propone un plan de sustitución y erradicación de cultivos ilícitos ideado por autoridades nacionales, regionales y locales, para que las comunidades inmersas en esta economía ilegal puedan reconvertirse.
Paralelamente, se plantea abordar el consumo de drogas como un asunto de salud pública (lo cual implica crear un sistema nacional de atención para favorecer la rehabilitación y reinserción social de los consumidores). Se propone también focalizar las políticas de lucha contra el crimen organizado en las altas esferas y en el lavado de activos. En una referencia implícita al Plan Colombia, señala el acuerdo que esta política debe estar guiada por los principios de soberanía nacional y de no intervención extranjera en los asuntos del Estado colombiano.
El acuerdo sobre víctimas crea una Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia, y la no Repetición. Se crea también una Unidad para la búsqueda de personas desaparecidas, se fortalece el programa de reparación integral para víctimas de la violencia y se establece una Jurisdicción Especial para la Paz. Dicho organismo es autónomo y, con la idea de contribuir a la verdad y la reparación, se concentra en indagar delitos de lesa humanidad, genocidio, y crímenes de guerra (toma de rehenes, tortura, desplazamiento forzado, ejecuciones extrajudiciales, y violencia sexual, entre otros).
En fin, las garantías de no repetición se relacionan con cambiar las condiciones sociales, económicas, y políticas que causaron el conflicto y que lo han alimentado durante décadas. Mención especial merece aquí la lucha contra la impunidad, tan presente en Colombia como en otros países de la región, y a la cual me referiré, con mayor detalle, en otra ocasión.
El acuerdo sobre el fin del conflicto establece una hoja de ruta para que el proceso de desarme y desmovilización, bajo la responsabilidad de la ONU y de representantes del Gobierno y de las FARC-EP, haya finalizado a más tardar 180 días después de la firma del acuerdo final.
Se autoriza el despliegue de observadores desarmados de países miembro de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Se ordena a al Ejército reorganizarse para dejar pasar a las columnas de las FARC-EP hacia una de las 23 zonas de concentración designadas para la “transición y la normalización”.
Se trata de zonas desmilitarizadas en donde las ordenes de captura quedan sin efecto, y en donde se prohíben, salvo algunas excepciones, militares o guerrilleros armados. Y, por supuesto, se establece un mecanismo de solución de controversias. El pacto contiene también compromisos para facilitar la conversión de las FARC-EP en partido político (disposiciones legales, de financiamiento, acceso a medios, seguridad, representación, creación de un centro de pensamiento, etc.), clarifica el camino que deben seguir los niños soldados que salgan de las zonas de concentración, y otros.
En fin, se crean medidas de seguridad contra posibles sabotajes por parte de grupos ligados a los antiguos paramilitares, previsión comprensible si se recuerdan los sabotajes por parte de estos grupos a los que estuvo expuesto el proceso de paz impulsado por el Presidente Andrés Pastrana (1998-2002).
En fin, el acuerdo de implementación y verificación establece la “Comisión de Implementación, Seguimiento, y Verificación del Acuerdo Final de Paz y de Resolución de Diferencias”, la cual quedó instalada al día siguiente de la firma final de paz. Este acuerdo focaliza en los elementos logísticos del acuerdo de paz.
Lo difícil comienza ahora
Es momento de celebrar con optimismo. El acuerdo es inédito en múltiples aspectos. Hablar de “reforma agraria” en Colombia es, en sí, revolucionario, y constituye un cambio retórico profundo en las élites políticas del país. Proponer tratar el tema del consumo de drogas como un asunto de salud pública está en línea con las tendencias de buscar nuevos enfoques para tratar el tema sin “criminalizarlo” y alejándose de las restrictivas consideraciones de “seguridad”.
Indicar explícitamente que se requieren garantías de no-repetición equivale a reconocer implícitamente que de poco sirve pactar, desarmar, desmovilizar, y reinsertar si poco tiempo después hay rearme, movilización, y reactivación de grupos armados no-estatales. Y hablar de equidad de género, incluir una reflexión sobre el multiculturalismo en Colombia, y mencionar explícitamente los derechos de la comunidad LGBTI, constituyen, en mi opinión, innovaciones sustanciales en materia de diseño de acuerdos de paz.
La celebración, sin embargo, debe ser sobria, y el optimismo mesurado, pues lo difícil comienza ahora. El camino a la paz está plagado de violencia. El proceso, por supuesto, es vulnerable. Primero, existe una fuerte y dinámica oposición al mismo, la cual indica que la justicia transicional – el “Tribunal del Terrorismo” como lo llaman – dejaría crímenes sin castigar. Los acuerdos señalan que quienes admitan haber cometido delitos como secuestro y ejecuciones recibirían penas reducidas.
Crímenes menos graves, como el tráfico de drogas, podrían también ser amnistiados (si bien el pacto identifica casos en donde no aplica la amnistía). Se trata aquí del clásico vaivén de los procesos de paz, muy delicado por cierto, entre justicia y perdón. Todos no pueden ser encarcelados, pero tampoco se debe permitir que crímenes graves queden impunes.
La oposición también señala que la reinserción premia la militancia armada. Concretamente, el expresidente Álvaro Uribe indica que el proceso desacredita a la democracia y legitima a insurgentes que no tienen razón de ser, pues no lucharon contra un régimen autoritario como los existentes en la América Latina de antaño. La campaña del plebiscito se anuncia entonces intensa, entre un Gobierno creíble a nivel internacional pero impopular a nivel interno, y una oposición poco creíble a nivel internacional pero popular en el país.
En cuanto a las FARC-EP, uno de sus principales retos es salvaguardar su cohesión. En marcos de pacificación, no es extraño observar fraccionamientos internos entre aquellos que respetan lo negociado y los que no. Así ha sucedido en África, en Centroamérica, así sucedió en Colombia en el pasado, y puede volver a suceder.
El punto es garantizar que la mayoría adhiera al proceso, que la disidencia sea insignificante. Pero ello no es necesariamente fácil. Una guerrilla constituida hoy por los nietos de sus fundadores, por personas que nacieron, crecieron, y se educaron en la selva, en un ambiente militar, y cuyas redes sociales están intrínsecamente ligadas a la insurgencia, no se irán simplemente a un pueblo para fundar un restaurante o una zapatería.
O, más exactamente, tal vez es eso lo que el proceso de paz pide a muchos de estos exguerrilleros. La “reinserción” social nunca es fácil; aun menos lo es cuando más bien se trata, en muchos de los casos, de una “inserción”. Además, el peligro de ser asesinado en el proceso es real. Y, por supuesto, existe el reto de aprender a ser un “político”: no es lo mismo ser un guerrillero que lucha por un proyecto de sociedad revolucionario, que ser un político “insertado” en el sistema, y que busca reformas paulatinas. El Frente Primero de las FARC-EP (Provincia de Guaviare) ya indicó que una de sus facciones no se adhiere al proceso.
Procesos de Paz de Colombia (tercera parte)
Este proceso demuestra que en Colombia solo tienen éxito las iniciativas de paz en las cuales los insurgentes ya habían decidido dejar las armas antes de sentarse a negociar. En decir, la voluntad de desarmarse en este país no es un resultado de procesos de paz (como sí lo es en otros casos), sino un requisito para iniciarlos. Ahora, este proceso tiene especificidades que merecen ser mencionadas. El acuerdo tiene una programación clara, un rol bien establecido para la verificación internacional, y protocolos concretos que indican cómo implementarlo.
En ese sentido, se trata de una propuesta seria. Además, parece generar apoyo de las instituciones nacionales. El 19 de julio, la Sala Constitucional aprobó el plebiscito para la paz y se fijó su fecha de realización para el 2 de octubre. Indicaron los magistrados que el resultado es vinculante para el Presidente (no así para los otros poderes públicos).
A nivel financiero – uno de los retos de la reconstrucción en todo post-conflicto es el financiamiento – el Gobierno de Colombia suscribió un crédito externo con el Banco de Desarrollo Alemán de hasta USD 100 millones para financiar temas de paz durante diez años. La Unión Europea está también considerando la posibilidad de crear un fondo fiduciario para ayudar con las tareas de establecer una paz sostenible.
Como lo indiqué en mis anteriores entregas sobre este tema, no se entra a una etapa de “post-conflicto” hasta que no haya un acuerdo de paz definitivo con todos los actores armados, lo cual incluye en este caso al Ejército de Liberación Nacional (ELN), una guerrilla que hoy en día sigue activa.
En marzo, el Gobierno y los elenistas anunciaron el inicio de una negociación paralela al de las FARC-EP. Parece entonces haber conciencia sobre la importancia de evitar un escenario de “paz fragmentada”. En la actualidad, sin embargo, el proceso está en un punto muerto. De hecho, se sabe que algunos de los guerrilleros de las FARC-EP, que no aceptan la desmovilización, han decidido “pasarse” al ELN. En suma, si bien es cierto que del dicho al hecho hay mucho trecho, vale la pena aceptar el reto de convertir lo dicho en hecho, aunque haya que caminar con cuidado para no terminar maltrecho. Por una Colombia en Paz, si pudiera yo votaría “Sí”.
Fernando A. Chinchilla
Ciudad de México (Septiembre de 2016)
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