Marco teórico mínimo para explicar la representación política inclusiva de las mujeres en México

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Marzo es el momento adecuado para interpelarnos sobre las relaciones de poder en el ámbito de la representación política de las mujeres en nuestro país. Es, sin duda, un tiempo en el que ineludiblemente debemos preguntarnos si las reglas del derecho y de la democracia, tal como las hemos construido, son suficientes para garantizar la igualdad entre todas las personas. En esta colaboración delineo un marco teórico mínimo con relación a la característica de neutralidad del derecho; al individualismo, universalismo y la no diferencia abstracta en la que se sustenta la democracia liberal; y también, a si la generalidad del derecho y de la democracia se hacen cargo de las singularidades. Y, con ello, tratar de explicar la irreversible y positiva tendencia de la inclusión en la representación política de las mujeres en México.

¿Es el derecho neutro? 

Para responder a esta pregunta primero debo expresar que por neutralidad del derecho entiendo que las reglas, las interpretaciones y las decisiones que se tomen conforme a él estén desprovistas de los sesgos derivados de las posiciones privilegiadas en que actúan las personas operadoras del derecho. 

Tomando como ejemplo la representación política desigual de las mujeres, podemos estar de acuerdo en que el derecho no es neutro y que, como todo producto social, expresa las grandes divisiones e injusticias de nuestras sociedades. En otras palabras, pretender que el sistema jurídico es inmune a las relaciones de poder en la sociedad es ingenuo e ineficaz para la protección de los derechos de las personas. Podemos afirmar como indican Cruz y Ravelo (2004) que “las normas jurídicas, (…) y la gama de sistemas desde los que se reproducen relaciones y significaciones sexo/genéricas, se siguen construyendo sobre la base de una dominación masculina patriarcal.” (10). 

¿La ciudadanía inclusiva está garantizada por una democracia basada en el individualismo, el universalismo y la no diferencia? 

Para Phillips (1996) el estatus político de ciudadanas y de ciudadanos se ganó de forma diferente, según una división sexual del trabajo: los hombres como soldados y trabajadores; las mujeres como madres y educadoras de sus hijos e hijas. Por ende, “las desigualdades son inherentes a la política” […y no constituyen] ningún anacronismo histórico, sino algo que sigue vigor en nuestros días.” (85). 

En otras palabras, en lugar de una ciudadanía universal garantizada por la democracia y el derecho, lo que existe realmente son instituciones que construyen una ciudadanía desigual. (85). Phillips también critica el individualismo abstracto del liberalismo democrático porque si bien admite que entre las personas existen diferencias, su presupuesto principal es que tales diferencias no deben ser tomadas en cuenta. Esto debido a que todos los ciudadanos y todas las ciudadanas cuentan con los “mismos” derechos, sin tomar en cuenta sus diferencias en cuanto a riqueza, raza o sexo; o bien, en un extremo aún peor, no es pertinente considerar las diferencias y las desigualdades porque todas las personas somos básicamente iguales. (91-2). 

Para esta autora, es necesario concluir  que “la democracia liberal, tal como se practica en la actualidad, dificulta incluso la posibilidad de abordar el dilema, ya que nos remite recurrentemente al individuo como unidad básica de la vida política, lo que impide considerar seriamente la posibilidad de otorgar mayor poder a los grupos desfavorecidos.” (95). En otras palabras, la democracia inclusiva no puede ser garantizada sin superar la ficción ilusoria de del liberalismo individualista de “convertir a los ciudadanos en sujetos neutrales y despersonalizados, faltos de una identidad real y concreta (…)”. (Kymlicka en Pérez Luño 2005: 115). Resulta imposible construir una ciudadanía inclusiva sin trascender los fundamentos de la democracia liberal e individualista.

¿La “generalidad” del derecho y de la democracia se hacen cargo de las singularidades y sus derechos? 

De acuerdo con Rosanvallon (2010), la legitimidad democrática contemporánea se construye desde la proximidad, esto es, entre otras cosas, que la acción gubernamental “se mantenga atenta a la diversidad de las situaciones, que no sacrifique a nadie a la abstracción de un principio” (251). En este sentido, de conformidad con este autor, la democracia, y el derecho agrego yo, deben garantizar que todas las personas han sido escuchadas y, además, deben rechazar categóricamente que en todos los casos de la vida el único parámetro de convivencia se una pretendida regla ciega. Si algo hemos aprendido a lo largo de más de medio siglo de luchas de las mujeres por el reconocimiento de sus derechos políticos es que la ley no es ciega; más bien ha estado repleta de normas, interpretaciones y decisiones sesgadas y favorecedoras de los hombres y nuestro desigual empoderamiento político. Antes que representar en justicia a las mujeres, así como a otras singularidades y personas, las reglas electorales por mucho tiempo impidieron el reconocimiento de sus derechos de participación política.

Este marco teórico mínimo, en cierto grado, permite explicarnos el largo y complejo camino que han debido seguir las mujeres para garantizar una representación política inclusiva. Nos permite entender las resistencias que en todo este trayecto ha tenido el viaje desde las cuotas voluntarias hasta la paridad total; desde la normalización de lo público para los hombres y lo privado para las mujeres hasta el registro de hombres sancionados por violencia política en razón de género; desde las leyes hechas por y para nosotros los hombres hasta congresos paritarios que legislen con una perspectiva de género; y, también, desde la pretendida neutralidad de la ley y la generalidad de la democracia hasta el activismo social de las mujeres y las acciones afirmativas de autoridades comprometidas con el empoderamiento real y material de todas las mujeres.

 

Bibliografía citada

Cruz, Salvador y Ravelo, Patricia. (2004). “Introducción. Los retos actuales en los estudios de género”, en Voces disidentes. Debates contemporáneos en los estudios de género en México, Id. (coords.), Ciesas/Miguel Ángel Porrúa, México, 5-28.

Pérez Luño, Antonio Enrique (2005). Trayectorias contemporáneas de la filosofía y la teoría del derecho, Palestra, Lima.

Phillips, Anne. (1996). “¿Deben las feministas abandonar la democracia liberal?”, en Perspectivas feministas en teoría política, Castells, Carme (comp.), Paidós, Barcelona, 79-97.

Rosanvallon, Pierre. (2010). La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad, Paidós, Barcelona.

Las Mañaneras y la equidad en la competencia electoral

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Es realmente incomprensible que el Presidente López Obrador no respete las reglas constitucionales destinadas a proteger la equidad en la competencia electoral. Sobre todo, porque dichas normas fueron incluidas en nuestra constitución justamente para impedir que servidoras y servidores públicos influyeran en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. Pero lo que sí limita con lo cínico es que las conductas ahora prohibidas tuvieron como víctima al mismo AMLO durante su primera campaña presidencial del 2006. 

Aunque ahora parece ya muy lejano, fueron las campañas negativas y la intervención mediática del presidente Fox lo que llevó, primero, a que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenara al Consejo General del entonces llamado IFE instrumentar un procedimiento especial, abreviado, para que se pudieran depurar las conductas que estaban afectando la libertad del sufragio del electorado mexicano; y, además, a que la Sala Superior del TEPJF, en su dictamen de validez de la elección de 2006, concluyera que las intervenciones del presidente pusieron en riesgo la validez de la autenticidad de toda la elección.

Las campañas de dos mil seis pusieron en evidencia varios problemas que nuestra joven democracia electoral cargaba en su equipaje: 1) El acceso a radio y televisión basado en quién contaba con mayores recursos directos, por medio de financiamiento público o privado, o indirectos, en razón de las campañas veladas o expresas de sujetos privados a favor o en contra de los contendientes. 2) La intervención que los gobernantes podían realizar en la autenticidad de las campañas por medio de mensajes disfrazados de propaganda gubernamental. 3) La clara promoción personalizada que realizaban las y los servidores públicos por medio de la propaganda difundida bajo cualquier modalidad de comunicación social con la consecuente afectación a la equidad en la elección.

La reforma constitucional en materia electoral del 13 de noviembre del 2007 incorporó al texto fundamental algunas normas que me interesa resaltar: i) La obligación de todos los poderes y órganos de suspender la difusión de toda propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada (art. 41, fracción III, Apartado C). ii) La obligación de todos los servidores públicos de aplicar en todo tiempo de forma imparcial los recursos públicos y sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos (art. 134, párrafo 7º). iii) La obligación de que la propaganda gubernamental, en todo tiempo, sea institucional, informativa, educativa o de orientación social y, además, la prohibición de que dicha propaganda incluya signos o imágenes que impliquen promoción personalizada de las y los servidores públicos (art. 134., párrafo 8º).

Estas reglas de rango constitucional fueron incorporadas justamente después de la poco limpia campaña electoral presidencial de dos mil seis y, como puede evidenciarse, buscaron alcanzar uno de los fines que están presentes en todo el entramado electoral nacional: la equidad en la competencia. Más claro aún, estas reglas se crearon como una consecuencia de las campañas negativas en contra de AMLO en ese año. Ahora, quince años después, parece ser que es el mismo presidente quien desea desconocer el alcance de estas normas por medio de sus mensajes de corte electoral en las Mañaneras.

Nadie podría desconocer que las y los servidores públicos gozan de derechos y libertades como la expresión política, y que, desde luego, las personas tenemos derecho a saber lo que nuestros gobiernos están realizando. Estas premisas justifican las novedosas Mañaneras, sin embargo, una mínima cultura constitucional debería concluir que las conferencias de prensa matutinas del Presidente también están sometidas a las reglas que describí. Y tampoco podemos negar que si el titular del Ejecutivo incumple con estas reglas constitucionales se afectará la equidad en la competencia entre los partidos durante las campañas electorales que están por iniciar.

En este mismo sentido, las Mañaneras deben ser tomadas como propaganda gubernamental, porque indudablemente son un instrumento de comunicación desde el poder. Recordemos, como afirma Castells (2012), que “en nuestro contexto histórico, la política es fundamentalmente una política mediática” y que “las relaciones de poder se basan en gran medida en la capacidad para modelar las mentes construyendo significados a través de la creación de imágenes”. Más allá de la libertad de expresión del Presidente y del derecho a estar informadas de las personas, ¿no es esto lo que construye todos los días AMLO en las Mañaneras? ¿No es esto lo que pretende construir al referirse en las Mañaneras a partidos políticos y coaliciones?

Justo con motivo de estas expresiones el Consejo General del INE, por orden de la Sala Superior del TEPJF, tuvo que conocer en pleno una solicitud de medida cautelar en contra del Presidente por las referencias electorales que hiciera en una Mañanera de diciembre pasado. Para tutelar la equidad en la competencia, el INE ha ordenado a AMLO que “en el mecanismo de comunicación gubernamental se abstenga de realizar conductas que involucren manifestaciones cuyo contenido pueden ser de naturaleza electoral, en apego a lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución”. Esta determinación preventiva de carácter inhibitorio, como era de esperarse, fue impugnada por el partido del Presidente y por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

Paradojas de la vida: Quince años después de aquella campaña de 2006 López Obrador es quien ahora ejerce el poder. El Presidente es ahora quien construye su política por medio de las Mañaneras. Ahora, el presidente pasó de ser una víctima del poder mediático a un actor que debe ceñirse a las reglas que prohiben abusar del poder para beneficio propio o del partido en el gobierno. Aunque algunos pensemos que deberíamos privilegiar la libre circulación de las ideas y las opiniones, no podemos desconocer el alcance de las normas constitucionales. Sólo esperemos que el Tribunal Electoral logre otorgar más peso a la equidad en la contienda que al inmenso poder mediático del Presidente de la República.

Política anticorrupción en México y derechos humanos

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El treinta de agosto del año pasado se publicó el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 del Presidente López Obrador. Por su parte, el veintinueve de enero pasado el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción aprobó finalmente la Política Nacional Anticorrupción. Por su parte, el pasado seis de diciembre, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobó un documento denominado Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos.

Esta colaboración se centrará, en primer lugar, en hacer una breve descripción del contenido de ambos documentos; y, posteriormente, en delimitar cuál debe ser un enfoque de derechos humanos en cualquier política anticorrupción, según el referido documento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

El Programa del Ejecutivo se sustenta en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y parece delimitar su problematización con los siguientes elementos: Por una parte, identificando a la corrupción como el principal problema del país, pero también subrayando a la impunidad como su principal; además, las consecuencias de la corrupción se describen en el sentido de que afecta a la sociedad, debilita la credibilidad en las instituciones estatales, disminuye el Estado de derecho y propicia  inseguridad jurídica, injusticia e incapacidad para garantizar y ejercer derechos fundamentales.

El Programa cuenta con cinco objetivos prioritarios y dos de ellos son: combatir frontalmente las causas y efectos de la corrupción y combatir los niveles de impunidad administrativa en el Gobierno Federal. Respecto de estos dos objetivos prioritarios, el Programa se desagrega en 11 estrategias prioritarias y 91 acciones específicas; asimismo, se propone alcanzar 6 metas que denomina de bienestar.

La Política Nacional Anticorrupción (PNA), por su parte, pone el foco del problema en la “incapacidad para controlar la corrupción en México, esto es, prevenirla, detectarla y sancionarla eficazmente, que favorece a unos cuantos en detrimento de la mayoría.”

Entre las causas de la corrupción, según la PNA, están: (i) altos niveles de impunidad, (ii) discrecionalidad excesiva y arbitrariedad, (iii) débil participación social y (iv) distorsión de puntos de contacto entre instituciones gubernamentales y la sociedad.

Como consecuencias de la corrupción se menciona que propicia formas de intercambio particulares, arbitrarias y excluyentes; fomenta el ejercicio ineficiente del gasto público y restringe el acceso a bienes y servicios públicos, particularmente a la población en situación de vulnerabilidad.

En la PNA se delinean cuatro ejes estratégicos: (1) combatir la corrupción y la impunidad, (2) combatir la arbitrariedad y el abuso de poder, (3) promover la mejora de la gestión pública y de los puntos de contacto entre gobierno y sociedad, y (4) involucrar a la sociedad y al sector privado. Como ejes transversales se aprobaron la coordinación, los derechos humanos, el gobierno abierto y la participación social, y la inteligencia y las tecnologías.

Para lograr su implementación, en la PNA se fijan 10 objetivos específicos y 40 prioridades de política, de las cuales 16 son de corto plazo (tres años o menos); 15, de mediano plazo (entre tres y seis años) y 9, de largo plazo (más de seis años). Además, se identifican los vínculos de coordinación que deberán existir entre todos los integrantes del Comité Coordinador del SNA al efecto de que se emitan los programas de implementación con sus objetivos específicos, estrategias, líneas de acción e indicadores para su evaluación. Por lo que hace a las políticas estatales anticorrupción que deben emitirse en los estados, en la PNA se expresa claramente que, si bien las políticas locales deben estar alineadas a los contenidos estratégicos  de la política nacional, también deberán contextualizar sus propios temas, diagnósticos y prioridades.

Por otra parte, en lo que hace al enfoque de derechos humanos de una política anticorrupción,  la Comisión Interamericana de derechos Humanos parte de la premisa de que “no sólo la corrupción viola derechos humanos, sino que se debe prestar atención a la forma en que diversos contextos de corrupción facilitan y/o fomentan la vulneración de derechos humanos.”

Específicamente, para la CIDH se debe prestar atención al impacto y afectación de la corrupción en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), como son el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho a la vivienda, el derecho a la alimentación y al agua. Con relación a estos derechos, no solo puede existir una violación directa, sino que, incluso, al desviarse recursos públicos se estarían evitándose el desarrollo progresivo de los mismos porque no se hace alcanza el máximo de los recursos disponibles debido a los actos de corrupción.

Con relación a la prohibición de discriminación, común para todas las categorías de derechos, la CIDH subraya que los actos de corrupción pueden afectar de una manera desproporcional a las personas históricamente discriminadas y excluidas. La Comisión Interamericana también resalta el impacto que la corrupción tiene en la institucionalidad democrática, en la libertad de expresión, el acceso a la información. Resalto que para la CIDH es muy importante que “las informaciones y opiniones sobre figuras públicas con relación a hechos de corrupción deben gozar de una especial protección.”

La propuesta de la CIDH es que toda política anticorrupción con enfoque de derechos humanos coloque en su centro a las víctimas de la corrupción como principio orientador y punto de partida: “las víctimas de la corrupción deben estar en el centro de la lucha contra este fenómeno y formar parte del análisis, diagnóstico, diseño e implementación…” Esto es, “no es posible pensar la corrupción como un ilícito sin víctimas.”

La CIDH establece en su documento que, además de la centralidad de las víctimas, cualquier política anticorrupción con enfoque de derechos humanos debe tomar en cuenta los siguientes principios: (a) La igualdad y la no discriminación, para lograr enfocar esfuerzos en los grupos de personas que tienen alguna desventaja de acceso a los derechos. (b) La participación y la inclusión social, teniendo cuidado de no identificar esta participación como “la voluntad de las mayorías”. (c) Garantía de mecanismos de reclamo y acceso a la justicia. (d) La transparencia y rendición de cuentas garantizada con la producción y acceso a la información, en el sentido de información desde las dimensiones cuantitativa y cualitativa, pero también desagregada por segmentos de población que han sufrido discriminación histórica. (e) La protección prioritaria a grupos en situación de discriminación histórica. Y (f) la inclusión de la perspectiva de género y diversidad.

Adicionalmente, la CIDH considera como supuestos positivos de la política anticorrupción con enfoque de derechos humanos, una eficiente coordinación horizontal y vertical para potenciar todos los esfuerzos anticorrupción; considerar medidas dirigidas a erradicar la cultura de la tolerancia hacia la corrupción; y, por último, la relevancia de la cooperación internacional y una perspectiva que considere también la corrupción transnacional.

Hecha esta breve descripción, en la siguiente colaboración se estudiará si el Programa del Ejecutivo y la Política Nacional Anticorrupción tienen un enfoque de derechos humanos.

Fuentes consultadas.

CIDH. 2019. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos. OEA/Ser. L/V/II, doc. 236, 6 de diciembre, español.

COMITÉ COORDINADOR DEL SNA. 2020. Política Nacional Anticorrupción. Aprobada el 29 de enero.

SECRETARÍA DE ECONOMÍA. 2019. Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024. Diario Oficial de la Federación del 30 de agosto.

Paridad total en las gubernaturas del 2021

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El 14 de diciembre pasado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) dictó una sentencia en la cual ordenó que los partidos políticos nacionales postulen a siete mujeres como sus candidatas en los quince estados en los cuales se renovarán las gubernaturas en el 2021. Estas líneas tienen como objetivo presentar una breve reseña de este histórico caso.

En principio, recordemos que este caso se deriva de las demandas que se presentaron en contra del acuerdo del Instituto Nacional Electoral (INE) por el que se dio respuesta a unas consultas estratégicas de una aspirante a la gubernatura de Michoacán por MORENA (Selene Lucía Vázquez Alatorre) y dos organizaciones de la sociedad civil, Equilibra y Litiga. (INE/CG569/2020).  En este acuerdo el INE determinó, entre otras cosas, que los partidos políticos nacionales debían postular al menos a 7 mujeres como candidatas a las gubernaturas; que los partidos locales debían registrar una candidatura de género distinto a la que registraron en la elección anterior, y, en el caso de los partidos locales de nueva creación, debían postular preferentemente a mujeres a las gubernaturas. 

Este acuerdo fue impugnado y, en síntesis, las demandas de los partidos estaban dirigidas a revocar la obligatoriedad de la postulación de al menos 7 mujeres candidatas a las gubernaturas, mientras que las de las ciudadanas y organizaciones consideraban que el acuerdo del INE no era suficiente, porque no obligaba a que las quince candidaturas fueran para mujeres, o al menos ocho, y dado que no se establecían bloques de competitividad o gubernaturas reservadas para mujeres.

El 14 de diciembre, por mayoría y después de una discusión poco clara de casi cuatro horas de duración, la Sala Superior del TEPJF determinó revocar el acuerdo del Consejo General del INE. Esta determinación judicial se sustenta en los siguientes argumentos: (i) el INE carece de las facultades para tomar esta medida; (ii) existe omisión de las Legislaturas al no haber regulado la paridad en las gubernaturas; (iii) la Sala Superior, considerando la obligatoriedad del principio constitucional de paridad total, debe llenar dicho vacío legislativo; (iv) se ordena directamente a los partidos políticos nacionales que respeten el principio de paridad postulando a 7 mujeres candidatas a las gubernaturas y a 8 hombres candidatos, lo cual deben informar al INE a más tardar el 30 de diciembre y, en caso de incumplimiento, se negará el registro de candidaturas de varones. (SUP-RAP-116/2020 y acumulados).

Tanto el acuerdo del INE, si bien ya revocado, como la sentencia del TEPJF asumen la enorme disparidad en el acceso de las mujeres a los cargos ejecutivos estatales. El INE realizó el recuento de las personas que han ocupado las gubernaturas entre 1953 y 2020 y los resultados muestran una diferencia mayúscula: solamente 7 mujeres (el 2%) han ocupado dichos cargos; frente a 344 hombres (98%). 

La medida aprobada al menos abordará la parte de las postulaciones, lo cual es un avance importantísimo. En efecto, considerando las personas que se han mencionado como precandidatas en los quince estados que renuevan el poder ejecutivo local, puede observarse el obstáculo de entrada (la postulación) que enfrentan las mujeres: En MORENA se mencionan a 23 mujeres y 36 hombres como posibles personas precandidatas; en el PAN, 7 mujeres y 34 hombres; y en el PRI, 9 mujeres y 35 hombres (Campaigns & Elections México, “Destino 2021. Encuestas por región”). En otras palabras, con estas condiciones desiguales de competencia interna, para las mujeres resultaría prácticamente imposible remontar esta enorme brecha sin una medida como la postulación obligatoria de 7 mujeres candidatas por partido político a las gubernaturas. 

No obstante, la probabilidad de que las mujeres efectivamente sean gobernadoras de sus estados no aumentará solamente con la obligación de la postulación. En este sentido, tienen razón las ciudadanas y organizaciones que de forma estratégica han litigado este caso: Se requieren otras medidas como bloques de competitividad. Sin éstos, los partidos políticos pueden adecuar las postulaciones de mujeres en estados en los que tengan menor probabilidad de ganar la elección. Así lo ha demostrado, por ejemplo, la postulación de candidaturas de mujeres a las presidencias municipales en Nuevo León, si no se establecen segmentos de competitividad, tal como ya se hará para el 2021.

Este tipo de medidas no fueron establecidas por el INE o por el TEPJF. Esto les corresponderá, según se indica en la sentencia, a las legislaturas federal y locales para antes del inicio del siguiente proceso electoral en que se renueven gubernaturas. Desafortunadamente ya sabemos qué pasará en los congresos: Consumirán el tiempo hasta el último minuto o, peor aún, serán omisos y requerirán de litigios para obligarles a cumplir con esta parte de la sentencia. 

En suma, buenas noticias de fin de año al haberse dado un paso más hacia la garantía de la igualdad entre mujeres y hombres para el acceso a las gubernaturas estatales. Sin embargo, falta aún mucho para lograr su plena efectividad, probablemente por medio del establecimiento de bloques de competitividad. Pero para que se logre esto se requieren congresos con una agenda de empoderamiento de las mujeres en todos los cargos públicos, electivos o de nombramiento. Y, sin duda, como demuestra este caso, se necesita del activismo vía litigios estratégicos de las mujeres, de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil.

El recuento de las reformas constitucionales de AMLO

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El final de un año es generalmente un buen momento para hacer un recuento de las cosas que han acontecido en cierto período. En esta colaboración me referiré a las reformas constitucionales de los primeros dos años de gobierno del Presidente López Obrador, de cómo se votan estos decretos en las Legislaturas Estatales y la manera en que se han aprobado dichas reformas en el Congreso de Nuevo León. Este recuento hace corte de caja el 18 de diciembre del 2020.

Contando el número de artículos modificados o adicionados de la Constitución, durante la administración de AMLO se han reformado 40 artículos constitucionales. Con relación a las cinco presidencias que le antecedieron, este número de cambios le otorga el quinto lugar. La prelación de las administraciones es la siguiente: 1ª Enrique Peña Nieto con 155 artículos reformados; 2ª Felipe Calderón, 110 artículos; 3ª Ernesto Zedillo, 78; 4ª Carlos Salinas de Gortari, 55. En la administración de Vicente Fox Quesada se adecuaron 31 artículos constitucionales. Debe tomarse en cuenta que AMLO tiene dos años en el gobierno; si mantiene este ritmo de artículos reformados, en su tiempo podrían llegar a modificarse ciento veinte artículos, con lo cual terminaría su gestión en el segundo lugar de más artículos constitucionales modificados.

Considerando que ya se han publicado diez decretos de reformas constitucionales en veinticuatro meses de ejercicio del gobierno de López Obrador, esto significa que, en promedio, en esta gestión se culmina un procedimiento de reforma constitucional cada 2.4 meses. Y, asumiendo que esta será la primera presidencia que finalizará su período el 30 de septiembre del 2024, en los cuarenta y seis meses que aún le restan a AMLO todavía podrían aprobarse y publicarse 19 decretos de reformas constitucionales.

Pasemos ahora a las materias que se han reformado en la Constitución en estos dos años.

Los temas de las reformas han sido los siguientes: (1ª) Extinción de dominio (14 de marzo del 2019); (2ª) Guardia Nacional (26 de marzo del 2019); (3ª) ampliación de los supuestos delictivos para la procedencia de la prisión preventiva de oficio (12 de abril del 2019); (4ª) reforma educativa (15 de mayo del 2019); (5ª) paridad de géneros (6 de junio del 2019); (6ª) reconocimiento de pueblos y comunidades afromexicanas (9 de agosto del 2019); (7ª) consulta popular revocación de mandato (20 de diciembre del 2019); (8ª) prohibición de condonación de impuestos (20 de diciembre del 2019); (9ª) salud para el bienestar y pensiones no contributivas para personas adultas mayores (8 de mayo del 2020); (10ª) movilidad y seguridad vial (18 de diciembre del 2020).

Debe señalarse que cuatro decretos de reforma constitucional están por finalizar, muy pronto, el procedimiento de reforma constitucional. Los temas que impactarán estos decretos son: Juventud, reforma judicial, nacionalidad y fuero constitucional. De estos decretos falta solamente la aprobación de las Legislaturas, la declaratoria por las Cámaras o la publicación del Ejecutivo. Esto es, en las semanas siguientes se incorporarán cuatro modificaciones más a la Constitución.

Veamos enseguida las votaciones que se han dado en las Legislaturas de los estados para la aprobación de los diez decretos de reforma constitucional publicados en estos primeros dos años de gobierno de AMLO.

Es de remarcar que todos estos decretos han obtenido las votaciones aprobatorias de más de diecisiete entidades federativas, el cual es el mínimo de votos que se requieren para la aprobación de una reforma constitucional (art. 135 CPEUM). También llama la atención que la reforma constitucional de la Guardia Nacional obtuvo la aprobación unánime de las 32 Legislaturas estatales y que sólo en cuatro de ellas ha habido votos en contra de algunos Congresos locales: la correspondiente a la extinción de dominio registró el voto en contra del Congreso de Guanajuato; la relativa a la ampliación de delitos en los que es procedente la prisión preventiva oficiosa contó con dos Legislaturas en contra: Chihuahua y San Luis Potosí; y las que reformaron temas sobre el reconocimiento de pueblos y comunidades afromexicanas y la revocación de mandato fueron votadas en contra también por Guanajuato. 

Por lo que hace a la forma de votación del Congreso de Nuevo León, destaco lo siguiente. Los diez decretos fueron aprobados en nuestro Congreso: 6 por unanimidad de votos de las y los diputados presentes (aquí incluyo una votación que registra una abstención y  treinta y siete votos a favor) y 4 por mayoría de votos. También destaco que tanto en la 

Comisión de Puntos Constitucionales como en el Pleno del Congreso del Estado, los dictámenes para la aprobación de los decretos de reforma constitucional prácticamente no tienen discusión y, por ende, son aprobados el mismo día que son presentados en la Comisión o en el Pleno. Por ejemplo, considerando el número de días que corren entre la aprobación en la Comisión y su discusión y aprobación en el Pleno, 3 dictámenes se resolvieron en ambos órganos el mismo día; 2 dictámenes tomaron un solo día entre ambas sesiones; 1 dictamen tomó dos días; 2 dictámenes llevaron siete días; 1, trece días; y 1, 15 días. Los dictámenes en donde se aprecia mayor rechazo por diputadas y diputados locales de Nuevo León es en los referentes a la reforma educativa (24 votos a favor y 15 en contra) y respecto de la reforma sobre salud para el bienestar y pensiones no contributivas para personas adultas mayores (26 a favor y 16 en contra). Ahora, destaco que en cuatro de los decretos de reforma constitucional que conoció nuestro Congreso su votación resultó intrascendente, porque se dio con posterioridad a la publicación del decreto de reforma en el Diario Oficial de la Federación (paridad de géneros, pueblos afromexicanos, revocación de mandato y salud para el bienestar).

En conclusión respecto a este recuento: Nuestra Constitución continúa siendo reformada muy fácilmente. La administración de AMLO podría finalizar en el segundo lugar de modificaciones de las últimas seis presidencias. Los temas de las reformas son muy variados: Muchos de ellos recogen parte del programa político del Presidente, por ejemplo, la revocación de mandato, la prisión preventiva para delitos derivados de hechos de corrupción, la salud para el bienestar y las pensiones para personas adultas mayores, etc.; otros más, son completamente coyunturales, como la prohibición de condonación de impuestos; algunos son muy importantes en cuanto a ampliación de derechos, como la paridad total entre géneros.

Por otro lado, las Legislaturas estatales no están realizando propiamente una función de control sobre las reformas constitucionales. Lo cual no es muy distinto a lo que ha sucedido en recientes períodos presidenciales. En particular, el Congreso de nuestro estado, por lo general, aprueba de forma unánime las reformas constitucionales y destina muy poco tiempo para su discusión y deliberación.

Finalmente, una pregunta que debemos formularnos es cuánto estamos haciendo desde la sociedad civil organizada, desde las universidades, desde los medios de comunicación, para discutir los grandes temas, instituciones y derechos que se están incorporando cada dos meses y medio a nuestra Carta Magna. Tal vez sea tiempo de que no solamente exijamos a las personas que nos representan políticamente que cumplan su función de deliberación y control sobre la reforma constitucional, sino que también nos involucremos cada día más como sociedad en las reformas constitucionales en nuestro país para que, así, poco a poco, podamos pasar a tener una Constitución viva, y no solo un documento ideal en el diseño, pero poco conocido y menos respetado por las personas.

El “inicio del rompimiento del Pacto Federal”

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Hace un par de días los Gobernadores que integran la denominada “Alianza Federalista” declararon que algunas acciones y omisiones del Presidente de la República podían significar el “inicio del rompimiento del Pacto Federal”. Estas declaraciones tuvieron varias interpretaciones. Una ellas consideró que estas palabras significaban que algunos estados podrían “abandonar” la Federación. El objetivo de esta colaboración es el tratar de delimitar el alcance las declaraciones de los Gobernadores aliancistas.

No considero que el significado político buscado por los Gobernadores sea el iniciar un proceso político separatista en México. 

En efecto, si bien se aprecian dos bloques de estados, uno en el norte y noreste de México (Chihuahua, Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas) y otro en el occidente-Bajío (Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Colima y Michoacán), sería iluso pensar que las poblaciones y las estructuras sociales, políticas y económicas de dichas entidades, por sí mismas o aglutinadas en dichos bloques, forman una homogeneidad suficientemente articulada para pensar que en ellas se está viviendo un impulso separatista de la Federación. En otras palabras, por más graves que sean los problemas que tengamos en el país y en dichos estados, ni cercanamente se asemejan a procesos políticos como los que vivió en su momento Quebec en Canadá o actualmente tiene Cataluña en España. 

Por otro lado, si dichas entidades “abandonasen” la Federación esto implicaría una modificación al artículo 43 de la Constitución, en donde se establecen las partes integrantes de la Federación. Para esa modificación no hay un procedimiento expreso en el propio texto constitucional. Lo que tenemos es la facultad del Congreso de la Unión para “admitir nuevos Estados a la Unión Federal” (art. 73, fracción I) y para “formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes” (art. 73, fracción III), pero para esto último es necesaria la participación del Congreso de la Unión, del Ejecutivo Federal, de las Legislaturas estatales de que se trate su territorio y del resto de las Legislaturas estatales. De hecho, este es uno de los mecanismos para modificar la Constitución, siendo el otro el establecido en el artículo 135 constitucional (Carbonell 1999: 253). Aun pensando que interpretativamente podría utilizarse este método para el sentido de abandonar la Federación que se ha dado a las declaraciones de los aliancistas, se requeriría la participación de otros Poderes federales y estatales. Sin embargo, no estimo que esta pueda ser la interpretación de dichas normas constitucionales, porque históricamente “el Estado federal, como el unitario, es obra de una Asamblea constituyente, que reduce la soberanía nacional a la independencia del Estado y no reconoce a los estados federados capacidad para cambiar la forma de gobierno (monarquía, república) o para abandonar el Estado en el que se han integrado”. (Artola 2005: 96).

Es por estas razones que el significado de las declaraciones de los Gobernadores aliancistas no puede ser el de “abandonar” la Federación. 

No obstante, sí creo que, si bien de forma un poco obscura, el contenido de sus declaraciones tiene un peso político importante para la discusión y eventual modificación del arreglo constitucional federal en México, el Pacto Federal. Si esto es a lo que realmente quisieron referirse, bienvenida la propuesta.

Si por Pacto Federal entendemos ese convenio fundante entre las partes integrantes de la Federación por el cual, como afirma Arteaga (2017), se (i) distribuyen entre dos fuentes de autoridad las facultades y atribuciones, (ii) se distribuyen los medios o principios para que ambas fuentes de autoridad sean autosuficientes, (iii) se hace funcional u operante la división de poderes y la distribución de las funciones en los ámbitos federal y local, (iv) se establecen las bases para que no exista ambigüedad sobre a qué autoridad le compete una facultad y (v) se establecen los principios para evitar la duplicidad de acciones; entonces, sin duda, el significado de la declaración de los Gobernadores debe llevar a la redefinición del federalismo mexicano.

Efectivamente, tal vez el grito de los aliancistas sea el grito de todas las entidades, aunque algunas no deseen que se les identifique como federalistas. Esto es así, si entendemos que “el federalismo se presenta como un mecanismo de pacificación institucional, que contribuye a encontrar soluciones acordadas (no impuestas desde el gobierno central) entre las partes que integran diversas unidades territoriales federadas”. (Tortolero 2018: 212). 

Aun con sus evidentes orígenes partidistas opositores al Gobierno de López Obrador, considero que la declaración de los Gobernadores aliancistas constituye una contundente afirmación política de que el arreglo constitucional federal (el Pacto Federal) y las decisiones que con base en él se timan diariamente en México, están fallando en lograr la pacificación institucional y en construir en común las soluciones que requieren nuestros graves problemas nacionales. Creo que ese es el sentido que quisieron dar los Gobernadores a sus declaraciones. Y por el bien del país, esperemos que ese sea el el sentido que todas y todos le demos a estas palabras.

Bibliografía

Arteaga Nava, Elisur. (2017). Derecho constitucional. Parte general: Teoría y política. México: Oxford University Press.

Artola, Miguel. (2005). Constitucionalismo en la historia. Barcelona: Crítica.

Carbonell, Miguel. (2008). Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. México: Porrúa.

Tortolero Cervantes, Francisco. (2018). “IV. El federalismo mexicano actual”. En Barceló Rojas et al., Manual de derecho constitucional. Estructura y organización del Estado mexicano. México: Fondo de Cultura Económica.

La(s) materia(s) de la consulta popular

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La Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó la materia de la consulta popular planteada por López Obrador para enjuiciar a ex Presidentes de México. Esta es una decisión de enorme relevancia para la democracia mexicana. Para lograr la aprobación, en la Corte se construyó una mayoría de Ministras y Ministros que no señaló claramente cuál era la materia de la consulta que consideraba constitucional y, en razón de esta indeterminación, la mayoría reformuló una pregunta muy compleja que requerirá de un instructivo para que el electorado pueda comprender su verdadero alcance.

Primero lo positivo del debate en el Pleno de la SCJN. Para la mayoría de las y los Ministros, la función del máximo tribunal constitucional en esta parte del procedimiento debe ser garantista del derecho humano de participación política. Coincido en que esta debe ser la aproximación, porque solamente así se logra potenciar la participación política de las y los mexicanos. Algo semejante expresé en este mismo espacio en junio de 2019, cuando el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León dejó pasar una oportunidad histórica y prefirió analizar restrictivamente las peticiones de consulta popular estatales formuladas en ese momento. En aquel entonces me pregunté si el Tribunal tenía claro que las normas de las consultas populares garantizaban el derecho humano de participación política y, por ende, debían ser interpretadas de la forma más favorable a las personas. La mayoría de las y los Ministros ahora han definido correctamente que las consultas populares se refieren al derecho humano de participación política. Esto debe ser reconocido.

En una sociedad democrática, las inconsistencias lógicas de los tribunales también deben ser puntualizadas, tal vez aún más que los aciertos. En este caso, considero que la Corte tuvo dos errores: Por un lado, no fijar con claridad cuál es la materia de la consulta popular peticionada por el Presidente de la República; y por el otro, como consecuencia de la falta de claridad en la materia, redactar la pregunta de la consulta popular en términos tan abstractos que hace que prácticamente todo y nada quepa en la materia de lo que se consultará.

Del artículo 26 de Ley Federal de Consulta Popular se desprende sin lugar a duda que el procedimiento que corresponde a la Corte consiste en lo siguiente: 

Primero, resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular.

Segundo, revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta;  que no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; que emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible y que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo. En esta misma fase, y de ser el caso, la Corte deberá realizar modificaciones a la pregunta para que ésta sea congruente con la materia de la consulta y que cumpla con los criterios que demanda la Ley.

Tercero, notificar a la Cámara de origen la resolución que emita, dentro de las 24 horas siguientes.

Como puede observarse, el primer paso lógico-jurídico del papel de la SCJN consiste en analizar la constitucionalidad de la materia de la consulta popular. Justo esta fue la primera operación que realizó la Corte en 2014 en los cuatro expedientes de revisión de constitucionalidad que se presentaron en ese año y los cuales fueron declarados inconstitucionales. 

Es cierto que la Suprema Corte de Justicia, como todo tribunal constitucional, debe realizar el encuadramiento de la materia que someterá al parámetro de regularidad constitucional respectivo y, en este caso, como sostuvo la mayoría, debe realizar esa definición de alineamiento desde la posición que sea más favorecedora del derecho humano de participación política. Para lograr fijar la materia de una consulta, el alto tribunal está obligado a considerar de forma completa lo presentado por el peticionario. Esta tarea no era nada sencilla para la Corte, dada la narrativa compleja y deliberadamente abstracta que caracteriza al Presidente de la República, no obstante, en su escrito de petición de consulta López Obrador plantea en diversas ocasiones expresiones que relacionadas con el juicio penal de los ex Presidentes, y fue en ese sentido que su pregunta incluía las palabras “investigación, sanción y presuntos delitos”.

Una vez consolidada la labor de encuadramiento sobre la materia de una consulta popular, el análisis de constitucionalidad debe centrarse en las materias que no pueden ser consultables, por ejemplo la restricción de los derechos humanos y sus garantías. Es este el núcleo de la labor constitucional de la Corte y de ahí lo esencial de que fije con claridad cuál es el objeto de una consulta popular. Como sostengo, dado que la SCJN no logró establecer con claridad cuál era la materia sobre la cual debía realizar su control de constitucionalidad, dentro del marco de análisis a favor de la participación política, era natural que ninguna de las materias no consultables se actualizara en este caso y que en cualquier caso la mayoría de la Corte concluyera su constitucionalidad. 

La perspectiva garantizadora de la participación política, sin embargo, también requiere que la Corte, responsablemente, y dentro de los parámetros planteados por el poder peticionario, establezca una sola materia de consulta, porque de lo contrario no será posible un debate público y democrático sobre el objeto de la consulta, porque todos tendremos una interpretación distinta sobre lo que “realmente” versa la consulta.

Desde mi perspectiva, la mayoría de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no estableció con claridad cuál era la materia que aprobaron como constitucional.

Según la versión taquigráfica de la sesión, para la y los Ministros que consideraron inconstitucional la materia de la consulta trataba sobre la investigación y la sanción penal a ex Presidentes de México (1988-2018). La minoría estuvo conformada por el Ministro Aguilar Morales (quien preparó el proyecto original), la Ministra Piña Hernández y el Ministro Franco González. Aunque el Ministro Pardo Rebolledo al final votó en este grupo, en un momento del debate consideró estimar constitucional la materia si ésta se definía como una amnistía a ex Presidentes que debería ser aprobada por el Congreso.

El problema principal se generó con la indeterminación de las otras 5 interpretaciones sobre lo que verdaderamente constituía el objeto de la consulta: 

El Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea consideró que se trataba de un tema de “diseño y rumbo de la política criminal”. El Ministro Ortiz Mena, expresó que se trataba de una “facultad del Ejecutivo Federal para destinar recursos humanos y materiales en el sentido de recabar y allegarse los elementos necesarios para analizar la actuación de ex Presidentes”. La Ministra Ríos Farjat argumentó que en realidad era “un cauce democrático a una demanda social orientada el esclarecimiento y la justicia”. La Ministra Esquivel Mossa y el Ministro Pérez Dayán defendieron que el objeto estaba relacionado con “responsabilidades administrativas de los servidores públicos en contra de actos de ex Presidentes, así como a la participación ciudadana en el combate a la corrupción”. Para el Ministro González Alcántara, el objeto de la consulta era “el esclarecimiento de la verdad”.

Como puede apreciarse, la mayoría votó como constitucional no una, sino cinco materias de la consulta popular.

Una vez fijada la materia de una consulta y su constitucionalidad, el análisis y la eventual reformulación de la pregunta debe ser un consecuencia natural y objetiva de la materia declarada constitucional; esto último es una obligación para las personas integrantes del Pleno de la Corte, no es facultativo. Sólo así se entiende que la legislación imponga el deber de que la pregunta “derive directamente de la materia de la consulta”.

La pregunta quedó redactada así: ¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?

Algunas dudas: ¿Cómo responderemos a una pregunta que incluye al mismo tiempo el sí y el no? ¿Qué significa esclarecimiento? ¿A qué decisiones políticas se refieren? ¿Hasta qué años pasados se refiere la pregunta? ¿Actores políticos son solo ex Presidentes o también otros sujetos como ex titulares de Gubernaturas, de Ayuntamientos, de Poderes legislativos y judiciales, ex dirigentes de partidos políticos?

En suma, las materias de esta consulta popular que la Corte declaró constitucionales, así, en plural, condujeron a una pregunta indeterminada y equívoca. Si bien aún falta la aprobación por parte de la mayoría de las Cámaras, muy seguramente en agosto del 2021 acudiremos a las urnas para pronunciarnos sobre al menos cinco materias de la consulta y lo haremos con una pregunta abierta y abstracta. Justo todo lo contrario de lo que necesitamos para ser una sociedad más informada, más participativa, y, por qué no, más unida. 

Principios para garantizar elecciones democráticas durante la pandemia

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El 1º de abril el INE suspendió los procesos electorales y la jornada electoral en Coahuila e Hidalgo. Casi cuatro meses después, el 30 de julio, el INE reanudó dichos procesos y fijó para el 18 de octubre la fecha de la jornada electoral. Entre ambas fechas la tasa de personas contagiadas por el SARS-CoV-2 o la de personas fallecidas ha ido en aumento. 

¿Por qué decidió el INE reanudar las elecciones? Esbozo la hipótesis de que hemos llegado a reconocer, aunque sea implícitamente, que la celebración de elecciones es esencial en términos de estabilidad política y que la suspensión indefinida de las elecciones produce un daño social irreparable. No obstante, el virus y la enfermedad no se han ido. Las elecciones en el país deben llevarse a cabo, pero bajo los principios materia de esta colaboración.

Primer principio: El derecho a la salud de todas las personas que participan en los procesos electorales debe ser protegido por todos los agentes del Estado mexicano, incluidos el Instituto Nacional Electoral (INE) y los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLES). 

Efectivamente, la protección del derecho a la salud de la ciudadanía no es una opción para las autoridades electorales: Es una obligación. Así se reconoce en los artículos 4º, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 10 del Protocolo de San Salvador. Esto significa para las autoridades electorales que siguiendo tanto las indicaciones de las autoridades sanitarias como las recomendaciones de las organizaciones internacionales de salud, y las mejores prácticas de los organismos electorales de otros países y entidades, deben tomar las medidas sanitarias que protejan los derechos de participación política de las y los nuevoleoneses en las mejores condiciones posibles para su salud. 

Segundo principio: La celebración de elecciones libres, auténticas y periódicas es también un derecho humano de participación política que debe ser garantizado en un Estado constitucional democrático de derecho. 

El derecho a elecciones libres, auténticas y periódicas está reconocido expresamente en los artículos 35, fracciones I y II y 41, párrafo tercero de la Constitución Mexicana; en el 25, inciso b] del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el 23.1.b] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. No proteger este derecho por parte de las autoridades electorales significaría una afectación muy grave al régimen democrático de nuestro país, de ahí la decisión del INE de reanudar los procesos en Coahuila e Hidalgo.  En este sentido, se afirma que cualquier modificación a la fecha de la celebración de las elecciones democráticas afecta al principio de periodicidad (Alivizatos, Bílková, Cameron, Kask & Tuori 2020: 19-20).

Es por ello que tanto el INE como los OPLES, siguiendo todas las precauciones sanitarias posibles, deben asegurar que las elecciones de junio del 2021 se llevarán a cabo en la fecha y con las condiciones que exige un régimen democrático. No solamente se trata de un posicionamiento de naturaleza mediática, y menos aún de confrontación con las autoridades sanitarias, se refiere, más bien, al cumplimiento de su deber de garantizar el derecho humano con el que cuentan las y los ciudadanos a la celebración de elecciones libres, auténticas y periódicas. Uno de los pilares para el éxito de elecciones legislativas en Liberia en medio de la pandemia del Ébola en 2014 fue la coordinación con las autoridades de salud de ese país e, incluso, con las autoridades internacionales (IDEA Internacional 2020).

En este tema la OEA ha señalado que “[l]a multiplicidad de desafíos para organizar elecciones en tiempos de pandemia excede las competencias y capacidades de la autoridad electoral. Se requiere del compromiso y apoyo de otros actores. La coordinación con otras entidades gubernamentales es más que necesaria para celebrar elecciones seguras”. (OEA 2020: 20).

Tercer principio: Las medidas que se adopten por los órganos electorales deben implicar un proceso de coordinación y diálogo con las autoridades sanitarias y con los partidos políticos.

El diálogo constructivo con las autoridades sanitarias es obligado para las autoridades electorales porque tanto la Secretaría de Salud federal como el Consejo de Salubridad General tienen competencia constitucional para dictar las medidas preventivas inmediatas frente a epidemias, como es el caso del SARS-CoV-2 (Art. 73, fr. XVI Constitución Política). Además, en la Ley General de Salud (art. 4º) se establece que los gobiernos de las entidades federativas son también autoridades sanitarias. Resultaría imposible que las autoridades electorales organizaran correctamente las elecciones y protegieran el derecho a la salud de las y los ciudadanos sin una coordinación estrecha con las autoridades sanitarias del país. Es indispensable que las autoridades electorales del país logren “[i]dentificar y mantener los canales de comunicación abierta y permanente entre las autoridades electorales y las encargadas del tema de salud pública en cada país”. (IIDH-CAPEL 2020: 6).

El diálogo y la colaboración con los partidos políticos es siempre un activo muy valioso para la buena marcha de los procesos electorales. Ahora, en tiempos de pandemia, resulta una condición sine qua non de la gestión de las elecciones mexicanas. (Thompson 2020).

Cuarto principio: Las estrategias que tomen los órganos electorales deben buscar reducir hasta el máximo de los recursos disponibles la probabilidad de contagio de las personas que participan en todas las etapas del proceso electoral.

Se han contabilizado que “[m]ás de 40 puntos en el proceso electoral implican la reunión de personas o la transferencia de objetos y, por lo tanto, presentan riesgos de transmisión de virus si no se toman medidas preventivas. Estas interacciones comunes ocurren durante todas las fases del ciclo electoral y no se limitan al día de las elecciones”. (Buril, Darnolf & Aseresa 2020: 4). Desde esta perspectiva, los órganos electorales deben buscar reducir los posibles puntos de contagio en (i) las interacciones persona a persona, por ejemplo, durante las campañas electorales o las capacitaciones a las y los funcionarios de casilla; (ii) la contaminación de las superficies y objetos comunes del proceso electoral para que las personas no estén expuestas a dichos objetos, verbigracia  durante la jornada electoral y los cómputos electorales. (id.)

Quinto principio: Las personas tienen derecho a la información clara, objetiva y sustentada en evidencia científica, hasta el alcance de la información y datos objetivos con que se cuente sobre la pandemia y su impacto en las actividades electorales.

Tanto el INE como los OPLES están obligados a difundir información veraz, clara y objetiva sobre todas las etapas del proceso electoral 2020-2021, así como de las medidas sanitarias y estrategias necesarias para garantizar el derecho a la información de las y los electores y que permitan, en la mayor medida posible, construir un ambiente democrático y seguro para el ejercicio del derecho de voto de las personas, así como el cumplimiento de los deberes cívicos de las personas integrantes de las mesas directivas de casilla. Esto es, las autoridades electorales están obligadas a proporcionar información fiable a las personas, porque el ejercicio de sus derechos políticos se da en un contexto de pandemia y las personas requieren dicha información (ONU 2020) al efecto de tener confianza en su participación en todas las etapas y actividades del proceso electoral.

Sexto principio.  Finalmente, en el contexto de la pandemia, la armonización y la protección de los derechos a la salud y a la participación política implican presupuestos crecientes para la organización de las elecciones. (OEA 2020).  

Los organismos electorales deben contar con presupuestos responsables pero que reflejen su deber de protección de la salud de las personas. El costo mayor para la organización de las elecciones 2021 se evidencia porque no solamente se deben asegurar elecciones de calidad y confiables, sino que simultáneamente debe garantizarse que los insumos y los bienes destinados a la salud de las personas involucradas con la administración del proceso electoral (i) estén disponibles a tiempo, de calidad y en número suficiente, (ii) que estén al alcance de la población -particularmente de quienes pertenecen a grupos en situación de vulnerabilidad o de mayor riesgo sanitario- y (iii) que sean los más apropiados desde la perspectiva cultural, científica y médica. Todo lo cual, sin duda, implica costos mayores a los que una organización electoral se enfrenta regularmente.

Como señalé en una colaboración previa, las elecciones mexicanas están a prueba. Considero que el seguir estos seis principios hará posible que dicha prueba obtenga las mejor de las calificaciones.

Referencias bibliográficas

Alivizatos, Nicos; Bílková, Veronika; Cameron, Iain; Kask, Oliver y Tuori, Kaarlo. (2020). Report – Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency, reflections, taken note of by the Venice Commission on 19 June 2020 by a written procedure replacing the 123rd plenary session. CDL-AD(2020)014. Estrasbugo: Comisión de venecia.

Buril, Fernada et al.. (2020). Cuidando la salud y las elecciones. Arlington, VA.: International Foundation for Electoral Systems.

IDEA Internacional. (2020). Democracy IDEAS Podcast, entrevista a Parvinder Singh -asesor técnico de la Comisión Electoral de Liberia en 2014, 07:04. 

IIDH-CAPEL. (2020). Consideraciones para el establecimiento de un protocolo para celebración de elecciones en el contexto de una crisis sanitaria. S.l. de ed.: IIDH-CAPEL.

OEA. (2020). Guía para organizar elecciones en tiempos de pandemia. S.l. de ed.: OEA.

ONU. Consejo de Derechos Humanos. (2020). Las pandemias y la libertad de opinión y de expresión. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, 23 abril, A/HRC/44/49.

Thompson J., José. (2020). Dimensiones que inciden en la organización de procesos electorales en tiempos de pandemia. S.l. de ed.: IIDH-CAPEL.

¿Qué pasa con las designaciones en el Sistema Estatal Anticorrupción de Nuevo León?

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Cuando una persona es designada como servidora pública en cualquier cargo público este acto implica el ejercicio del derecho de acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país (art. 23.1.c] Convención Americana sobre Derechos Humanos y 35, fr. VI Constitución Mexicana); y, para el órgano o persona que designa, el acto de designación se refiere a la obligación jurídica de seleccionar a la persona con los mejores méritos y las mayores capacidades para el cargo (Tesis P./J. 124/2005). Esto es, el acceso a los cargos públicos implica, por un lado, las condiciones generales de igualdad que deben garantizarse para todas las personas aspirantes y, por el otro, la obligación de designar a la mejor persona para el cargo. Las designaciones en el Sistema Estatal Anticorrupción en Nuevo León (Sistema) no han cumplido con estos dos principios.

En efecto, ya antes en este mismo espacio me referí a la inconstitucional designación de quien ocupa la Secretaría Técnica del Sistema En esta ocasión me centraré en lo que recientemente ha resuelto el Poder Judicial de la Federación sobre la designación por parte del Comité de Selección del Sistema Anticorrupción, en agosto de 2018, de las personas integrantes del Comité de Participación Ciudadana.

El Tercer Tribunal Colegiado de Circuito en Nuevo León ha resuelto recientemente que el acto por el cual se realizó la designación de las y los integrantes del Comité de Participación del Sistema Anticorrupción fue contrario a la Constitución, en razón de que no se expusieron los motivos y las razones particulares por las cuales “(…) el Comité de Selección consideró que los candidatos propuestos en el dictamen, y a quienes se les otorgó nombramiento eran los idóneos para cumplir con el cargo de integrantes del Comité de Participación Ciudadana, cuando la ley de la materia establece que los mismos deben cumplir con experiencia verificable en  materias de transparencia, fiscalización, rendición de cuentas o combate a la corrupción…” (Amparo en Revisión 356/2019-III).

En una palabra, el Tribunal Colegiado concluye que el Comité de Selección del Sistema: (i) No cumplió con la Constitución, (ii) porque no expresó las razones concretas que permitieran verificar los méritos y capacidades de las personas designadas. Esto, desde luego, no significa que las personas designadas no contaran con las capacidades profesionales para el desempeño de la función, sin embargo, sí quiere decir que no fue posible conocer públicamente las razones por las cuales las cinco personas designadas eran las idóneas, tomando en cuenta que había seis personas más que llegaron a la fase final del proceso de designación, entre ellas las personas quejosas en el juicio de amparo.

Esto es particularmente grave porque quiere decir que un órgano del Sistema Local Anticorrupción, esto es, el Comité de Selección, incumpliendo un deber básico de motivación de un acto de autoridad (art. 16 CPEUM), dejó en tela de duda que haya seguido su obligación de designar a las mejores personas para el cargo. La gravedad de esta actuación inconstitucional se evidencia aún más si se tiene en mente que cuando el acceso a las funciones públicas del país no se basa en los méritos y en la igualdad de oportunidades, no se garantiza que las y los servidores públicos actúen libremente frente a las injerencias o presiones políticas. (Comité de Derechos Humanos 1996: párr. 23). 

Es debido a la importancia de esta obligación que existen en el país iniciativas como el Observatorio ciudadano de los procesos de designación de los servidores públicos , en donde han creado un “Decálogo de las designaciones”. En este sentido, el propio Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción cuenta también con un “Decálogo designaciones públicas”, en el cual señalan como principios esenciales de las designaciones la idoneidad y la igualdad de oportunidades. Justamente lo que señala el Poder Judicial que el Comité de Selección incumplió: por un lado, que no se expresaron ni se verificaron de forma pública en el acto de designación los méritos y capacidades de las personas nombradas en 2018 para integrar el Comité de Participación Ciudadana del Sistema. 

Y, por el otro lado, infiero que se violentó el acceso a las funciones públicas de su país en condiciones de igualdad de oportunidades de las personas quejosas; en este segundo sentido, el acceso a los cargos públicos en condiciones generales de igualdad se cumple cuando “los criterios y procedimientos para el nombramiento (…) [sean] razonables y objetivos” y siempre que “las personas no sean objeto de discriminación”. (Corte Interamericana de Derechos Humanos 2008: párr.. 206).

La importancia de la sentencia, gracias al esfuerzo de las personas quejosas que idearon la estrategia jurídica y mantuvieron la paciencia de agotar todos los recursos judiciales posibles, radica en que permite construir un estándar de actuación objetivo para las designaciones en el Sistema Local Anticorrupción. Por un lado, debe cumplirse la Constitución en todo tiempo y, por el otro, deben expresarse claramente las razones y motivos concretos que justifiquen los méritos de las personas designadas y que éstas son las mejores para el cargo o función.

Lo que la sentencias debe dejar como efecto de política pública para las designaciones en los órganos que conforman el Sistema Anticorrupción es que “[l]as instituciones que garantizan un sistema de contratación basado en el mérito y no en las consideraciones políticas suponen (…) un importante recurso para un gobierno de alta calidad”. (Dalströhm y Lapuente 2017: 12). Esto es lo que debe pasar con las designaciones en el Sistema Estatal Anticorrupción de Nuevo León: Designaciones transparentes y basadas en méritos que promuevan instituciones anticorrupción de alta calidad.

Referencias bibliográficas

Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2008). Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto. Serie C No. 182.

Dalströhm, Carl y Lapuente, Víctor. (2017). Organizando el Leviatán. Por qué el equilibrio entre politicos y burócratas mejora los gobiernos. Barcelona: Ediciones Deusto.

Comité de Derechos Humanos ONU. (1996). Observación General No. 25, Artículo 25: La Participación en los Asuntos Públicos y el Derecho de Voto, CCPR/C/21/Rev. 1/Add. 7, 12 de julio.

Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en el estado de Nuevo León. Sentencia dictada en el Juicio de Amparo en Revisión 356/2019-III (versión pública). 14 de mayo de 2020.

Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tesis: P./J. 124/2005. Acceso a empleo o comisión pública en condiciones de igualdad. La fracción IV del artículo 271 del Código Hacendario para el municipio de Veracruz contraviene ese derecho. Registro: 177103.

Las elecciones mexicanas a prueba

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En el 2021 se renovarán 15 gubernaturas, 30 Congresos locales, la Cámara de Diputadas y Diputados y los Ayuntamientos en 30 estados. Estas elecciones implicarán la movilización de cerca de 96 millones de electores y la elección de alrededor de 3,500 cargos de elección popular. Los números no son la principal prueba de las elecciones mexicanas. El enemigo a vencer el año próximo es un microscópico e inesperado jugador: El virus SARS-CoV-2 y la enfermedad que produce, COVID-19.

El efecto del virus en las elecciones se ha sentido en todo el mundo. Del 21 de febrero al 23 de junio de este año un total de 66 países y territorios han decidido posponer sus elecciones (IDEA Internacional 2020b). El INE, por su parte, aprobó en abril pasado la suspensión de los procesos electorales locales y pospuso las jornadas electorales de Coahuila e Hidalgo (INE 2020) y ahora mismo delibera cuál sería la mejor fecha para la reanudación de actividades electorales.

No sabemos a ciencia cierta cuál será el comportamiento del virus y de la enfermedad. Sin embargo, lo que sí parece ser aceptado por los especialistas es que el SARS-CoV-2 llegó para quedarse por mucho tiempo. Por tanto, resultaría catastrófico para la democracia mexicana no prever cómo impactará en las elecciones que tendremos en México el siguiente año.

Una prueba a la que nos enfrentaremos es el probable escenario de un rebrote del letal virus. Siendo este el supuesto: ¿Deberíamos continuar con las elecciones bajo estrictas medidas de seguridad sanitaria o deberíamos posponer su celebración? Las respuestas dependerán desde luego de la gravedad y la dispersión de los casos y, al tratarse de elecciones locales, es probable que este dilema deba resolverse de forma muy focalizada o regional; no obstante, pensemos que la situación de emergencia sanitaria se dé de forma generalizada en todo el país. Desde mi perspectiva, las únicas elecciones que no pueden postergarse indefinidamente son las de la Cámara Baja del Congreso de la Unión y las de los Congresos Locales. Esto es así porque no existen normas constitucionales que resuelvan el problema de que a la fecha del inicio de las Legislaturas no estén realizadas la elecciones correspondientes y no haya órganos legislativos qué instalar, como sí las hay para la suplencia de Ejecutivos Estatales y de Ayuntamientos. En todo caso, prever una solución a este problema implica una reforma constitucional urgente que contemple de forma expresa la posibilidad de postergar elecciones y, respecto de los Congresos, el supuesto de que los cargos de las personas legisladoras actuales puedan extender su vigencia hasta la celebración de las nuevas elecciones, siempre que las condiciones sanitarias lo permitan. La postergación de las elecciones no es una decisión sencilla, particularmente si se considera el efecto que esto pueda tener sobre la legitimidad del resultado electoral (IDEA Internacional 2020a: 3). Más aún si esta determinación proviene del Consejo General del INE y su legitimidad es cuestionada por el titular del Ejecutivo Federal.

Otra prueba para las elecciones en México será la simplificación de algunos procedimientos electorales para evitar movilizaciones masivas de personas que aceleren los contagios, dentro de los márgenes que permite la barroca y detallista ley electoral; y con una condición jurídica agravante: La regla de que las reformas electorales substanciales deben estar publicadas al menos tres meses antes del inicio del proceso electoral (art. 105, fr. II CPEUM). Para el caso de la elección para renovar las 500 Diputaciones Federales, el tiempo ya está formalmente agotado, como declaró recientemente el Dr. Lorenzo Córdova, Consejero Presidente del INE (https://twitter.com/lorenzocordovav/status/1272254528297943042?s=20).

Al SARS-CoV-2, sin embargo, no le interesan las reglas constitucionales. De no posponerse las elecciones en el país, éstas deben llevarse a cabo con estrictas medidas de seguridad e higiene sanitarias. Es en este sentido que, si no se modifican las leyes electorales para poder gestionar procesos electorales en medio de la pandemia, la norma de la veda legislativa (art. 105, fr. II CPEUM) deberá interpretarse de forma abierta para armonizarla con la protección de la salud y la vida de las personas electoras para que se permita, idealmente, que los Congresos reformen las leyes electorales, incluso ya iniciado el proceso electoral, y se simplifiquen los procedimientos electorales para hacer frente a la emergencia sanitaria.

La simplificación de los procedimientos electorales debe partir de dos premisas: i) La armonización de los derechos políticos de electores, partidos, candidaturas, ciudadanía y medios de comunicación con los derechos a la salud y a la vida de las personas; y ii) la búsqueda de medidas que reduzcan al máximo posible la movilización y la aglomeración de grandes cantidades de personas durante las etapas del proceso electoral.

Para enfrentar la pandemia hay desde luego muchas actividades y procedimientos electorales que deben adecuarse. Considero que los siguientes son cruciales: Las campañas electorales, la jornada electoral y los cómputos electorales.

Respecto a las campañas electorales, se trata tal vez de una de las etapas con mayor movilización de personas, porque si bien existen medios virtuales y redes sociales para la comunicación político-electoral, no hay campaña electoral en las democracias que no implique la movilización de cientos de personas en mítines, cierres de campaña, actos de registro de candidaturas, etcétera. Más allá de la idea de las campañas virtuales, la prueba consistirá en que las normas y las disposiciones sanitarias deberán reducir al mínimo el número de personas que sean permitidas en los actos de campaña. No prohibición, sino regulación desde el mirador del derecho a la salud. No obstante, estas disposiciones no serán eficaces sin la aceptación y cumplimiento por parte de partidos políticos y candidaturas.

Por lo que hace a la jornada electoral, la prueba es mayúscula. Si mantenemos exactamente de la misma forma los procedimientos para la integración, la capacitación y el funcionamiento de las mesas directivas de casilla, y la forma en que votamos, aun el sentido común permite prever altos riesgos de contagios en las casillas durante la jornada electoral y en los días de la capacitación de las y los funcionarios de casilla. Si no tenemos las capacidades legales y tecnológicas para implementar el voto electrónico, lo menos que debemos hacer para superar esta prueba será establecer horarios específicos a fin de que las personas electoras, de conformidad con su letra inicial de su primer apellido, acudan específicamente en dicha franja de horario a emitir su voto. 

Otras opciones: ¿Votar en jornada electoral anticipada?, ¿votar a través del servicio postal?, ¿votar desde los coches?, ¿votar en los hospitales? Probablemente, pero se requieren adecuaciones legislativas y amplios consensos políticos.

Por último, nuestros arcaicos métodos de cómputo electoral, incluidos los recuentos totales producto del trauma político del 2006, no deben ser igual a lo que hemos hecho en los últimos 25 años. Para armonizar los derechos de las personas y partidos contendientes con el derecho a la salud, sólo puedo imaginar una solución utópica pero eficaz: La renuncia del derecho a recuentos totales o parciales en sede administrativa por parte de los actores políticos y, únicamente en el caso de que existan causas y pruebas de alguna irregularidad, ejercer ese derecho de forma acotada en los tribunales electorales. 

Para superar los riesgos que representa la pandemia para las elecciones del 2021, lo ideal sería que se realicen modificaciones a las leyes electorales con la aprobación unánime de los partidos políticos. Si esta habilitación legislativa no acontece, aún contamos con un margen estrecho para que las autoridades administrativas electorales ejerzan una interpretación creativa de las normas jurídicas, es decir, el INE y los OPLEs aún podrían ejercer sus márgenes de discrecionalidad interpretativa para flexibilizar los procedimientos electorales, sin embargo, para ello se requiere que tales decisiones sean política y presupuestalmente viables.

Posponer las elecciones no es la mejor de las soluciones, debido a que implica una afectación al principio constitucional de periodicidad de las elecciones (Comisión de Venecia 2020: 19). Sin embargo, debemos de estar preparados incluso para este escenario, porque si las condiciones sanitarias empeoran en el país, probablemente esta sería nuestra única salida, siempre que valoremos el impacto que la suspensión de elecciones tendrá en la estabilidad política y social de nuestra democracia. 

Si el desarrollo de la pandemia permite la celebración de las elecciones en el 2021, la prueba mayor será potenciar la creatividad de las y los legisladores y de los organismos electorales, porque deberán idear y gestionar procedimientos electorales novedosos que trasciendan los cauces tradicionales bajo los cuales hemos conducido nuestras elecciones hasta ahora. 

En cualquier caso, la variable que transforme una prueba en un éxito histórico será el apoyo unánime de los partidos políticos.

Referencias bibliográficas

Comisión de Venecia. (2020). Report – Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency, reflections, taken note of by the Venice Commission on 19 June 2020 by a written procedure replacing the 123rd plenary session. CDL-AD(2020)014. Estrasbugo: Comisión de venecia.

IDEA Internacional. (2020a). Elecciones y COVID-19. Documento técnico de IDEA Internacional 1/2020. Estocolomo: IDEA Internacional.

IDEA Internacional. (2020b). Panorama global del impacto del COVID-19 en las elecciones. (Actualizado al 23 de junio del 2020). En: https://www.idea.int/es/news-media/multimedia-reports/panorama-global-del-impacto-del-covid-19-en-las-elecciones (Consultado el 25 de junio del 2020).

INE. (2020). Resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el cual se aprueba ejercer la facultad de atracción, para efecto de suspender temporalmente el desarrollo de los procesos electorales locales, en Coahuila e Hidalgo, con motivo de la pandemia COVID-19, generada por el virus SARS-CoV2. México: INE.