Las elecciones mexicanas a prueba

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En el 2021 se renovarán 15 gubernaturas, 30 Congresos locales, la Cámara de Diputadas y Diputados y los Ayuntamientos en 30 estados. Estas elecciones implicarán la movilización de cerca de 96 millones de electores y la elección de alrededor de 3,500 cargos de elección popular. Los números no son la principal prueba de las elecciones mexicanas. El enemigo a vencer el año próximo es un microscópico e inesperado jugador: El virus SARS-CoV-2 y la enfermedad que produce, COVID-19.

El efecto del virus en las elecciones se ha sentido en todo el mundo. Del 21 de febrero al 23 de junio de este año un total de 66 países y territorios han decidido posponer sus elecciones (IDEA Internacional 2020b). El INE, por su parte, aprobó en abril pasado la suspensión de los procesos electorales locales y pospuso las jornadas electorales de Coahuila e Hidalgo (INE 2020) y ahora mismo delibera cuál sería la mejor fecha para la reanudación de actividades electorales.

No sabemos a ciencia cierta cuál será el comportamiento del virus y de la enfermedad. Sin embargo, lo que sí parece ser aceptado por los especialistas es que el SARS-CoV-2 llegó para quedarse por mucho tiempo. Por tanto, resultaría catastrófico para la democracia mexicana no prever cómo impactará en las elecciones que tendremos en México el siguiente año.

Una prueba a la que nos enfrentaremos es el probable escenario de un rebrote del letal virus. Siendo este el supuesto: ¿Deberíamos continuar con las elecciones bajo estrictas medidas de seguridad sanitaria o deberíamos posponer su celebración? Las respuestas dependerán desde luego de la gravedad y la dispersión de los casos y, al tratarse de elecciones locales, es probable que este dilema deba resolverse de forma muy focalizada o regional; no obstante, pensemos que la situación de emergencia sanitaria se dé de forma generalizada en todo el país. Desde mi perspectiva, las únicas elecciones que no pueden postergarse indefinidamente son las de la Cámara Baja del Congreso de la Unión y las de los Congresos Locales. Esto es así porque no existen normas constitucionales que resuelvan el problema de que a la fecha del inicio de las Legislaturas no estén realizadas la elecciones correspondientes y no haya órganos legislativos qué instalar, como sí las hay para la suplencia de Ejecutivos Estatales y de Ayuntamientos. En todo caso, prever una solución a este problema implica una reforma constitucional urgente que contemple de forma expresa la posibilidad de postergar elecciones y, respecto de los Congresos, el supuesto de que los cargos de las personas legisladoras actuales puedan extender su vigencia hasta la celebración de las nuevas elecciones, siempre que las condiciones sanitarias lo permitan. La postergación de las elecciones no es una decisión sencilla, particularmente si se considera el efecto que esto pueda tener sobre la legitimidad del resultado electoral (IDEA Internacional 2020a: 3). Más aún si esta determinación proviene del Consejo General del INE y su legitimidad es cuestionada por el titular del Ejecutivo Federal.

Otra prueba para las elecciones en México será la simplificación de algunos procedimientos electorales para evitar movilizaciones masivas de personas que aceleren los contagios, dentro de los márgenes que permite la barroca y detallista ley electoral; y con una condición jurídica agravante: La regla de que las reformas electorales substanciales deben estar publicadas al menos tres meses antes del inicio del proceso electoral (art. 105, fr. II CPEUM). Para el caso de la elección para renovar las 500 Diputaciones Federales, el tiempo ya está formalmente agotado, como declaró recientemente el Dr. Lorenzo Córdova, Consejero Presidente del INE (https://twitter.com/lorenzocordovav/status/1272254528297943042?s=20).

Al SARS-CoV-2, sin embargo, no le interesan las reglas constitucionales. De no posponerse las elecciones en el país, éstas deben llevarse a cabo con estrictas medidas de seguridad e higiene sanitarias. Es en este sentido que, si no se modifican las leyes electorales para poder gestionar procesos electorales en medio de la pandemia, la norma de la veda legislativa (art. 105, fr. II CPEUM) deberá interpretarse de forma abierta para armonizarla con la protección de la salud y la vida de las personas electoras para que se permita, idealmente, que los Congresos reformen las leyes electorales, incluso ya iniciado el proceso electoral, y se simplifiquen los procedimientos electorales para hacer frente a la emergencia sanitaria.

La simplificación de los procedimientos electorales debe partir de dos premisas: i) La armonización de los derechos políticos de electores, partidos, candidaturas, ciudadanía y medios de comunicación con los derechos a la salud y a la vida de las personas; y ii) la búsqueda de medidas que reduzcan al máximo posible la movilización y la aglomeración de grandes cantidades de personas durante las etapas del proceso electoral.

Para enfrentar la pandemia hay desde luego muchas actividades y procedimientos electorales que deben adecuarse. Considero que los siguientes son cruciales: Las campañas electorales, la jornada electoral y los cómputos electorales.

Respecto a las campañas electorales, se trata tal vez de una de las etapas con mayor movilización de personas, porque si bien existen medios virtuales y redes sociales para la comunicación político-electoral, no hay campaña electoral en las democracias que no implique la movilización de cientos de personas en mítines, cierres de campaña, actos de registro de candidaturas, etcétera. Más allá de la idea de las campañas virtuales, la prueba consistirá en que las normas y las disposiciones sanitarias deberán reducir al mínimo el número de personas que sean permitidas en los actos de campaña. No prohibición, sino regulación desde el mirador del derecho a la salud. No obstante, estas disposiciones no serán eficaces sin la aceptación y cumplimiento por parte de partidos políticos y candidaturas.

Por lo que hace a la jornada electoral, la prueba es mayúscula. Si mantenemos exactamente de la misma forma los procedimientos para la integración, la capacitación y el funcionamiento de las mesas directivas de casilla, y la forma en que votamos, aun el sentido común permite prever altos riesgos de contagios en las casillas durante la jornada electoral y en los días de la capacitación de las y los funcionarios de casilla. Si no tenemos las capacidades legales y tecnológicas para implementar el voto electrónico, lo menos que debemos hacer para superar esta prueba será establecer horarios específicos a fin de que las personas electoras, de conformidad con su letra inicial de su primer apellido, acudan específicamente en dicha franja de horario a emitir su voto. 

Otras opciones: ¿Votar en jornada electoral anticipada?, ¿votar a través del servicio postal?, ¿votar desde los coches?, ¿votar en los hospitales? Probablemente, pero se requieren adecuaciones legislativas y amplios consensos políticos.

Por último, nuestros arcaicos métodos de cómputo electoral, incluidos los recuentos totales producto del trauma político del 2006, no deben ser igual a lo que hemos hecho en los últimos 25 años. Para armonizar los derechos de las personas y partidos contendientes con el derecho a la salud, sólo puedo imaginar una solución utópica pero eficaz: La renuncia del derecho a recuentos totales o parciales en sede administrativa por parte de los actores políticos y, únicamente en el caso de que existan causas y pruebas de alguna irregularidad, ejercer ese derecho de forma acotada en los tribunales electorales. 

Para superar los riesgos que representa la pandemia para las elecciones del 2021, lo ideal sería que se realicen modificaciones a las leyes electorales con la aprobación unánime de los partidos políticos. Si esta habilitación legislativa no acontece, aún contamos con un margen estrecho para que las autoridades administrativas electorales ejerzan una interpretación creativa de las normas jurídicas, es decir, el INE y los OPLEs aún podrían ejercer sus márgenes de discrecionalidad interpretativa para flexibilizar los procedimientos electorales, sin embargo, para ello se requiere que tales decisiones sean política y presupuestalmente viables.

Posponer las elecciones no es la mejor de las soluciones, debido a que implica una afectación al principio constitucional de periodicidad de las elecciones (Comisión de Venecia 2020: 19). Sin embargo, debemos de estar preparados incluso para este escenario, porque si las condiciones sanitarias empeoran en el país, probablemente esta sería nuestra única salida, siempre que valoremos el impacto que la suspensión de elecciones tendrá en la estabilidad política y social de nuestra democracia. 

Si el desarrollo de la pandemia permite la celebración de las elecciones en el 2021, la prueba mayor será potenciar la creatividad de las y los legisladores y de los organismos electorales, porque deberán idear y gestionar procedimientos electorales novedosos que trasciendan los cauces tradicionales bajo los cuales hemos conducido nuestras elecciones hasta ahora. 

En cualquier caso, la variable que transforme una prueba en un éxito histórico será el apoyo unánime de los partidos políticos.

Referencias bibliográficas

Comisión de Venecia. (2020). Report – Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency, reflections, taken note of by the Venice Commission on 19 June 2020 by a written procedure replacing the 123rd plenary session. CDL-AD(2020)014. Estrasbugo: Comisión de venecia.

IDEA Internacional. (2020a). Elecciones y COVID-19. Documento técnico de IDEA Internacional 1/2020. Estocolomo: IDEA Internacional.

IDEA Internacional. (2020b). Panorama global del impacto del COVID-19 en las elecciones. (Actualizado al 23 de junio del 2020). En: https://www.idea.int/es/news-media/multimedia-reports/panorama-global-del-impacto-del-covid-19-en-las-elecciones (Consultado el 25 de junio del 2020).

INE. (2020). Resolución del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el cual se aprueba ejercer la facultad de atracción, para efecto de suspender temporalmente el desarrollo de los procesos electorales locales, en Coahuila e Hidalgo, con motivo de la pandemia COVID-19, generada por el virus SARS-CoV2. México: INE. 

La reforma sobre violencia política contra las mujeres en razón de género

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El 13 de abril se publicó en el DOF el Decreto por el cual se modificaron varias leyes que constituyen un nuevo conjunto de normas jurídicas relacionadas con la violencia política contra las mujeres en razón de género (VPCMERG o violencia política de género). Esta será, sin duda, una reforma muy importante para la construcción de una vida política igualitaria en el país y, en particular, para prevenir y sancionar conductas que discriminen a las mujeres en las campañas electorales que habrán de llevarse a cabo durante el 2021 en México. La presente colaboración tiene como finalidad brindar una breve explicación sobre sus principales características.

La reforma se sustenta en una de las observaciones finales al 9º Informe periódico de México del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en inglés). En este documento, el Comité CEDAW, en materia de participación en la vida política y pública de las mujeres en nuestro país, observaba con preocupación “[e]l aumento de los actos de violencia política contra las mujeres, la falta de un marco normativo armonizado que tipifique como delito la violencia política y los bajos niveles de enjuiciamiento de los autores de esos actos, que pueden disuadir a las mujeres de presentarse a las elecciones en todos los planos, especialmente el municipal”. (COMITÉ CEDAW/ONU 2018). 

El aumento de casos de VPCMERG a que se refirió el Comité CEDAW se puede evidenciar cada vez más, desafortunadamente, en los casos documentados durante las elecciones en México, por ejemplo los procesos electorales federal y locales de 2017-2018. Cada uno de estos casos implica la expresión de relaciones desiguales y discriminatorias entre hombres y mujeres que refuerzan estereotipos de género que, además, ponen en riesgo no solamente los derechos político-electorales de las mexicanas, sino también su integridad e, incluso, su vida. Por ello, el nuevo régimen sancionatorio es una parte de la respuesta a una competencia política que vulnera la dignidad, la integridad y la libertad de las mujeres políticas.

En ese sentido, el contenido básico de la reforma se centra en el castigo de conductas que constituyen alguna expresión de violencia política de género. Para tales efectos, según las Leyes modificadas, se entiende por violencia política contra las mujeres en razón de género lo siguiente:

toda acción u omisión, incluida la tolerancia, basada en elementos de género y ejercida dentro de la esfera pública o privada, que tenga por objeto o resultado limitar, anular o menoscabar el ejercicio efectivo de los derechos políticos y electorales de una o varias mujeres, el acceso al pleno ejercicio de las atribuciones inherentes a su cargo, labor o actividad, el libre desarrollo de la función pública, la toma de decisiones, la libertad de organización, así como el acceso y ejercicio a las prerrogativas, tratándose de precandidaturas, candidaturas, funciones o cargos públicos del mismo tipo.

La violencia política de género se castigará en México de acuerdo con tres tipos de sanciones: el electoral, el penal y el de responsabilidades administrativas. 

Conforme al subsistema electoral, será competencia del INE y de los OPLEs investigar e integrar los expedientes por denuncias de VPCMERG, y los Tribunales Electorales deberán, en su caso, aplicar castigos mediante procedimientos especiales sancionadores a las personas que incurran en conductas que dañen la dignidad, la integridad y la libertad de las mujeres. Estos procedimientos son de rápida tramitación, buscan castigar a las personas infractoras y también reparar la afectación al proceso electoral. Y ahora las autoridades electorales podrán decretar medidas cautelares, como la suspensión inmediata de propaganda electoral y de mensajes en radio y televisión con contenidos de VPCMERG; también se podrán ordenar medidas de reparación, por ejemplo la indemnización de la víctima, la disculpa pública y la garantía de no repetición. Los partidos políticos, además, deberán contar con mecanismos internos de sanción para quienes ejerzan violencia política en contra de las mujeres en razón de género, según se lee en la Ley General de Partidos Políticos.

Si bien no se trata de un régimen sancionador, la reforma incluyó como supuesto de procedencia del Juicio de Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano la violencia política de género (art. 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral). En estos casos el juicio buscará restituir a las mujeres en el uso y disfrute de su derecho político-electoral violado. La ausencia en el Decreto de reforma es no haber señalado como causal expresa de nulidad de una elección la violencia política contra las mujeres en razón de género, asumiendo que este tipo de conducta, por sí misma, implica una afectación substancial y cualitativamente determinante para la validez de las elecciones democráticas.

De acuerdo con el subsistema penal, ahora sí se tipifica claramente como delito electoral la violencia política contra las mujeres en razón de género. Y, para ello, en un nuevo artículo 20 Bis de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, se señalan quince conductas que pueden actualizar este delito; por ejemplo, ahora constituye un delito electoral publicar o divulgar “imágenes, mensajes o información privada de una mujer, que no tenga relación con su vida pública, utilizando estereotipos de género que limiten o menoscaben el ejercicio de sus derechos políticos y electorales” (fracción VIII),  el cual se castigará con una pena de 2 a 4 años de prisión y multa de 100 a 200 días. También es un delito amenazar o intimidar “a una mujer, directa o indirectamente, con el objeto de inducirla u obligarla a presentar su renuncia al cargo para el que haya sido electa o designada” (fracción IV), el cual se sancionará con una pena de 4 a 6 años de prisión y multa de 200 a 300 días.

Según el tercer subsistema sancionatorio, se incluye a la VPCMENRG como uno de los supuestos que actualizan la falta administrativa grave consistente en el abuso de funciones, cuando una persona servidora pública “realiza por sí o a través de un tercero, alguna de las conductas descritas en el artículo 20 Ter, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia”. (Art. 57 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas).

En síntesis, la reforma es positiva porque responde a la necesidad de castigar, incluso penalmente, la violencia política contra las mujeres en razón de género. Además, porque busca incidir, desde la técnica represiva, en la erradicación de las condiciones de desigualdad y subordinación estructural que excluye violentamente a las mujeres de la gobernanza del país. (Bardall 2018: 4). 

¿Tendrá o no éxito la reforma en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género? No lo podemos saber a priori; sin embargo, considero que la reforma requerirá dos premisas básicas: Que las mujeres conozcan y utilicen estos mecanismos sancionatorios y sus medidas protectoras y reparadoras; pero, además, que las autoridades y personas servidoras públicas apliquen dichos instrumentos libres de estereotipos de género. Las dos premisas están íntimamente vinculadas, y en razón de ello la segunda sólo será posible cuando los hombres reeduquemos nuestra masculinidad y abandonemos la injusta asignación de roles que preservan la desigualdad y la discriminación de las mujeres en la vida cotidiana y en la vida política. 

En una palabra, sí se debe desde luego sancionar la violencia política contra las mujeres en razón de género, pero igualmente debemos fortalecer la prevención de estas conductas que permita “(…) abordar y erradicar los estereotipos, los prejuicios, las costumbres y las prácticas (…)  que consienten o promueven la violencia por razón de género contra la mujer y sustentan la desigualdad estructural entre la mujer y el hombre”. (COMITÉ CEDAW/ONU 2017: 14).

Referencias bibliográficas.

BARDALL, Gabrielle S. (2018). “Violence, Politics and Gender”. En Oxford Research Encyclopedia of Politics, publicado en línea en https://www.ifes.org/sites/default/files/violence_politics_and_gender.pdf  (consultado el 30 de mayo del 2020).

COMITÉ CEDAW/ONU. (2017). CEDAW/C/GC/35, Recomendación general num. 35 sobre la violencia
por razón de género contra la mujer, por la que se
actualiza la recomendación general num. 19
, 67º período de sesiones, 26 de julio.

COMITÉ CEDAW/ONU. (2018). CEDAW/C/MEX/CO/9, Observaciones finales sobre el noveno informe periódico de México, 70º período de sesiones, 2 al 10 de julio.

SEGOB. (2020). DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. DOF lunes 13 de abril.

Revocación de mandato del Presidente de la República

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“¿Está de acuerdo en la revocación del cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos que actualmente desempeña el ciudadano Andrés Manuel López Obrador?” Esta podría ser la pregunta que se nos formule en marzo del 2022 cuando por primera ocasión se ponga en funcionamiento, si acaso, la revocación de mandato del Ejecutivo Federal según el decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre del año pasado. Esta colaboración tiene por objeto presentar un breve panorama acerca de la revocación de mandato desde sus contornos normativos, teóricos y de viabilidad.

La definición de la revocación de mandato establecida en la reforma constitucional se encuentra en el artículo tercero transitorio, en el que se indica que para los efectos  de la revocación de mandato se entiende como “el instrumento de participación solicitado por la ciudadanía para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo a partir de la pérdida de la confianza”. Queda claro que la finalidad de la reforma fue establecer la revocación de mandato sin que se requiera un análisis sobre el cumplimiento o no de los programas de gobierno, ya que se refiere a la “pérdida de la confianza”. El diseño toma como sustento teórico que la revocación de mandato se refiere a un derecho político basado en la soberanía popular, más que en ser un mecanismo de rendición de cuentas entre períodos electorales (Yelp 2014: 253).

La revocación de mandato se encuentra en el artículo 35 constitucional junto a los derechos políticos de votar en las elecciones, de poder ser votada para todos los cargos de elección popular, de asociación libre e individual y de iniciativa popular de leyes. En este sentido, la Constitución de nuestro país se incorpora a otras constituciones latinoamericanas: Artículo 40.4 (Colombia), 2.17 (Perú), 70 (Venezuela), 61.6 (Ecuador) y 11.II.1 (Bolivia).

La revocación de mandato es una manifestación de lo que se denomina como democracia directa. En general, la revocatoria de mandato incluye dos etapas en las que se expresa la participación política de la ciudadanía: Primero, lo que se denomina como la activación, esto es, la solicitud del procedimiento revocatorio que se moviliza con cierto número de firmas de apoyo de las y los ciudadanos electores; y, en segundo término, la consulta al electorado sobre la revocación del mandato de la persona electa hacia la que se dirige el proceso revocatorio (Kornblith 2017: 984).

Por lo que hace a la activación de la revocación del mandato de Presidente de la República, en el artículo 35, fracción IX de la CPEUM se indica que se requiere un 3 por ciento de firmas de personas inscritas en la lista nominal de electores y que, además, las firmas de apoyo estén distribuidas en al menos 17 entidades federativas. En ese sentido, para activar la revocación del mandato de AMLO se requieren aproximadamente 2 millones 700 mil firmas de apoyo, considerando que la lista nominal de electores en el país asciende a 90 millones de electores (https://www.ine.mx/credencial/estadisticas-lista-nominal-padron-electoral/).

¿Se podría alcanzar ese número de firmas entre noviembre y diciembre del 2021 para activar el proceso de revocación de mandato de AMLO? Muy seguramente sí.

Primero, considerando que respecto de la activación de las revocaciones “(…) no es la ciudadanía, sino organizaciones políticas, partidos o líderes políticos los principales promotores”. (Yelp 2014: 260). Tómese en cuenta que, de acuerdo con los resultados de las elecciones presidenciales de 2018, partidos como el PAN y el PRI, por sí solos, podrían movilizar a los 2 millones 700 mil electores que se requieren para iniciar el proceso de revocación de mandato; en efecto, el PAN obtuvo 9 millones 800 mil votos, y el PRI, 7 millones 500 mil sufragios. (https://siceen.ine.mx:3000/#/tablas-resultados). Por ende, individualmente, asociándose entre sí, o incluso atrayendo a la coalición revocatoria a partidos como el PVEM (925 mil votos) o MC (865 mil sufragios), podrían promover la participación de la ciudadanía y recopilar las firmas de apoyo necesarias para la solicitud de revocación de mandato de AMLO. También cuentan con la dispersión en los estados. Sólo por dar un ejemplo, el PAN obtuvo el primer lugar de votos presidenciales en cinco estados del país (Aguascalientes, Guanajuato, Nuevo León, Querétaro, Tamaulipas y  Yucatán) y obtuvo el segundo lugar en 10 entidades más; si a ello sumamos 13 estados en donde el PRI fue segundo lugar y aquellos en los que MC (Jalisco) y PVEM (Chiapas) también fueron segundo lugar (https://siceen.ine.mx:3000/#/primeros-tres-lugares), sin duda los partidos políticos de oposición pueden movilizar a sus simpatizantes y obtener las firmas de apoyo necesarias y su dispersión en el país.

En segundo lugar, porque el porcentaje para activar la revocación en México es relativamente bajo, si se compara con el de otros países latinoamericanos que contemplan la revocatoria de mandato para autoridades nacionales. En efecto, en Venezuela se requiere al menos el 20 por ciento del electorado (art. 72 de su Constitución); en el Ecuador, el 15 por ciento (art. 105 de su Constitución); y en Bolivia, el 25 por ciento (art. 26 de su Ley de Régimen Electoral). Es decir, la movilización de 3 por ciento del electorado no parecería de mayor dificultad para los partidos de oposición.

Por otra parte, con relación a la etapa propiamente de la consulta al electorado y el porcentaje que se requiere para la revocación del mandato del Presidente de la República, la reforma constitucional fijó dos requisitos: i) que en la consulta participe al menos el 40 por ciento del electorado; en este rubro se necesitaría una participación de aproximadamente 36 millones de personas electoras; y ii) que por el “sí” se exprese una mayoría absoluta de votos, es decir, la mitad más uno de al menos esos 36 millones potenciales de votos que se requieren para que el proceso de revocación sea válido; en otras palabras, si en la revocatoria de AMLO en marzo del 2022 participara el mismo número de personas que salieron a votar en julio de 2018, 56 millones, serían necesarios más de 28 millones de votos a favor de la revocación de su cargo.

Desde luego que estas cifras son solamente hipotéticas, y se debe subrayar que los resultados electorales de 2018 no pueden trasladarse a un evento futuro de revocación de mandato en 2022, sin embargo, se utilizan solamente como un referente para argumentar la polarización que eventualmente significaría el proceso de revocación del mandato de AMLO. En este sentido, considerando los votos obtenidos por todas las candidaturas de partidos e independientes contrarios a López Obrador en ese año, estamos hablando de, hipotéticamente, 24 millones por el “sí” frente a cerca de 30 millones de votos por el “no” (según los votos obtenidos en 2018 por MORENA y sus aliados PES y PT).

Este ejercicio hipotético refuerza la idea de que los procesos de revocación de mandato, si bien son el ejercicio de derechos políticos de la ciudadanía, también implican una gran polarización que, por un lado, fomenta la confrontación y, por el otro, significa una anomalía en el desempeño de cargos electivos con mandato fijo. (International IDEA 2008: 114). Afortunadamente, la reforma constitucional no creó el incentivo de la promoción indiscriminada de revocatorias, dado que, de obtenerse una mayoría absoluta por el “sí”, esto no implicará la convocatoria a elecciones para designar al reemplazo del Ejecutivo revocado. De ganar el “sí” en una revocación de mandato, la respuesta constitucional es que, inmediatamente, asuma el cargo provisionalmente quien ostente la presidencia del Congreso, en tanto la Soberanía Legislativa nombra en treinta días a la persona que concluya el período constitucional.

No sabemos si seremos convocados por el INE para que en marzo del 2022 participemos en el proceso de revocación de mandato del Presidente López Obrador. Y de ser convocados, tampoco sabemos si ganaría el “sí” o el “no”. Lo único que podemos estar de acuerdo, por ahora, es que, sorprendentemente, el Presidente promotor de la reforma constitucional jamás tuvo en mente un escenario tan adverso como el que actualmente vivimos, y tampoco imaginó que la movilización para el proceso de revocación de mandato ya no dependa de él y su partido, sino de lo que queda de los partidos de oposición en México.

Referencias bibliográficas.

INTERNATIONAL IDEA. (2008). Directo Democracy. The International IDEA Handbook. Estocolmo: International IDEA.

KORNBLITH, Miriam. (2017). “Revocatoria de mandato”. En Diccionario Electoral. Costa Rica: IIDH, TEPJF, Serie Elecciones y Democracia, t. II, 984-94.

SEGOB. (2019). DECRETO por el que se declara reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Consulta Popular y Revocación de Mandato. DOF viernes 20 de diciembre.

YELP, Yanina. (2014). “De venenos y fármacos. La regulación y prácticas de la revocatoria del mandato en Suiza y las Américas”. En YELP, Yanina y SERDÜLT, Uwe, La dosis hace el veneno. Análisi de la revocatoria del mandato en América Latina, Estados Unidos y Suiza. Quito: Consejo Nacional Electoral, Instituto de la Democracia, 247-66.

La Política Nacional Anticorrupción y los derechos humanos

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El 29 de enero del 2020 el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) aprobó la Política Nacional Anticorrupción (PNA o la Política). Si bien la propuesta de PNA se presentó desde diciembre del 2018, los resultados de las elecciones de ese año muy probablemente postergaron su aprobación hasta un año después. La presente colaboración se centrará en explicar por qué considero que se vislumbra una señal esperanzadora para el enfoque de derechos humanos (EEDH) en la recién aprobada Política. 

En primer término, considero muy positivo que en la PNA se reconozca claramente en el árbol del problema de la corrupción en México que la consecuencia final de la corrupción es la restricción en “(…) el ejercicio efectivo de los derechos de las personas.” (174-5). Sin duda, este es un avance significativo. Más aún cuando uno de los cuatro principios transversales de la Política lo constituyen los Derechos Humanos (177-8). En unos breves párrafos se expresa el cada vez mayor consenso que existe acerca de la vinculación entre la corrupción y la violación de los derechos humanos. Además, identifica la posible vulneración de los derechos a la salud y a la educación en trámites y servicios en los cuales se presenten conductas de soborno y cohecho (178) y enfatiza, lo que es muy acertado desde el EEDH, que la afectación a los bienes y servicios protegidos por dichos derechos es mucho más grave en las poblaciones em situación de vulnerabilidad (178); este reconocimiento está, sin duda, alineado a colocar como un objetivo central de las políticas con EEDH “(…) a los grupos que se encuentran en situación de desventaja en términos del acceso a los derechos.” (CIDH 2019: 190).

En segundo lugar, es también positivo y esperanzador para el empoderamiento de las personas víctimas de la corrupción, la inclusión de los derechos humanos en las prioridades de política pública. Así por ejemplo, en la prioridad número 22: “programas presupuestarios con enfoques de derechos humanos y gestión de riesgos de corrupción” (187); en la prioridad número 31 se hace mención de “una agenda estratégica con un enfoque incluyente y perspectiva de género…” (189), lo cual, indudablemente, se articula con el principio de la inclusión de la perspectiva de género y diversidad contemplado por la CIDH (2019: 193; 2018: 30-2); y en la prioridad número 40: “Colaborar con el Sistema Educativo Nacional en mtaeria de formación cívica, ética, integridad y derechos humanos” (190). Además de esto, resultan muy positivas para un EEDH las acciones sugeridas en el Anexo 3 de la Política. En primer término, las acciones relacionadas con las víctimas de la corrupción: “Fomentar el desarrollo de una estrategia para resarcir el daño de víctimas por hechos de corrupción, bajo un enfoque de respeto y garantía de los derechos humanos” (3); así como “[a]segurar la existencia de mecanismos de defensa legal, seguridad e integridad para (…) víctimas, así como sus familiares, (…) al igual que de su situación laboral” (6). Y, con relación a la prioridad 31, son de destacarse las acciones sugeridas siguientes: “Definir brechas y estrategias de involucramiento social en el combate a la corrupción (…)” y [g]enerar mecanismos de participación para grupos en situación de vulnerabilidad; estas sugerencias de actividades refuerzan, a no dudarlo, el principio de una política anticorrupción con EEDH relativo a la participación e inclusión social (CIDH 2019: 191).

A pesar de estos avances, me he referido a que estas aportaciones solamente vislumbran el EEDH en la Política, porque, si bien se moviliza un marco teórico de libros y artículos de una de las referencias académicas de las políticas con enfoque de derechos humanos y de la corrupción y los derechos humanos, Luis Daniel Vázquez Valencia (FLACSO México), no se aprecian en el marco teórico de la PNA referencias expresas a los documentos de la CIDH que he citado en estas colaboraciones (2019; 2018); además, tampoco hay consulta ni referencia a otro documento pionero en el tema: Corrupción y derechos humanos, autoría de Anne Peters (2015). Por otro lado, si la metodología para el diseño de políticas con EEDH implica, en primer término, la identificación y el desempaque de los derechos, no se explica por qué en la PNA únicamente se mencionan las Convenciones directamente relacionadas con la corrupción (Interamericana, OCDE y Naciones Unidas), pero no se hace uso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de su Protocolo Adicional (Protocolo de San Salvador), de la Convención de Belem do Pará, etc. La respuesta a esto tal vez la encontremos en lo expresado el día de la aprobación de la Política por la titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, la Dra. María de la Luz Mijangos: “A mí me gustaría ver en las modificaciones o ajustes (…) que en la futura política anticorrupción hubiera un hilo conductor que la vincule con los derechos humanos.  Por ejemplo, cómo priorizar los casos en lo que la corrupción afecta a comunidades en situación de pobreza, en los que la corrupción genera violencia contra las mujeres, en los que la corrupción es detonante de la violación a los derechos humanos de los migrantes. (Versión estenográfica: 22-3).

En todo caso, las señales positivas de la PNA con EEDH que resumí, además de que una persona integrante del Comité Coordinador exprese la necesidad de incluir completamente el enfoque de derechos humanos en la Política Nacional Anticorrupción, es, a no dudarlo, una noticia esperanzadora para estructurar plenamente la metodología del enfoque de derechos humanos en la política nacional anticorrupción y en las políticas estatales anticorrupción ahora en curso de diseño. Además, para reconocer en todos sus efectos irradiadores en el ciclo de la política anticorrupción en México los efectos nocivos que la corrupción produce en el goce y disfrute efectivo de los derechos de las personas que transitan o residen en nuestro país. 

Esperemos que muy pronto, tanto el talento que existe en los órganos del SNA y de los sistemas locales anticorrupción, como las alianzas con las Comisiones de Derechos Humanos, con instituciones académicas, con organismos de los sistemas regional y universal de derechos humanos, con organizaciones de la sociedad civil, y, sobre todo, la alianza con las víctimas de la corrupción, permitan dar pasos acelerados hacia la completa aceptación del siguiente principio: “[L]los derechos humanos no son elementos complementarios de las políticas públicas sino el núcleo y razón de ser de la acción estatal.” (CIDH 2018: 48).

Fuentes consultadas.

CIDH. 2019. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos. OEA/Ser. L/V/II, doc. 236, 6 de diciembre, español.

CIDH. 2018. Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. OEA/Ser.L/V/II.,

doc. 191, 15 de septiembre, español.

PETERS, Anne. 2015. Corrupción y derechos humanos. S.l.e.: Basel Institute on Governance.

SECRETARÍA EJECUTIVA DEL SNA. 2020. Política Nacional Anticorrupción. Aprobada el 29 de enero por el Comité Coordinador del SNA. DOF 25-02-2020.

SECRETARÍA EJECUTIVA DEL SNA. 2020. Anexo 3. Acciones sugeridas asociadas a las 40 prioridades de la PNA. Aprobadas el 29 de enero por el Comité Coordinador del SNA. DOF 25-02-2020.

SECRETARÍA EJECUTIVA DEL SNA. Versión estenográfica de la Primera Sesión Ordinaria del Comité Coordinador del SNA llevada a cabo el 29 de enero del 2020. Disponible en: https://sna.org.mx/wp-content/uploads/2020/02/Versi%C3%B3n_Esteno_1a_SO_CC_2020.pdf (consultada el 10 de mayo del 2020).

SECRETARÍA DE ECONOMÍA. 2019. Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024. DOF 30-08-2019.

El Programa Anticorrupción del Gobierno Federal

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El treinta de agosto del 2019 se publicó en el DOF el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 (PNCCI o  Programa Anticorrupción) del Presidente López Obrador. En esta entrega se analizará dicho programa. En primer término, con relación al fundamento jurídico para su expedición; posteriormente, en un aspecto de honestidad intelectual en cuanto a la cita de una fuente; y, finalmente, sobre si el PNCCI cuenta con un enfoque de derechos humanos, de acuerdo con las directrices de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).

El Programa Anticorrupción se sustenta en la obligación del Ejecutivo Federal de emitir, a más tardar el 30 de agosto del primer año de gobierno, un programa en el que se establezcan “(…) los criterios generales para promover el uso eficiente de los recursos humanos y materiales de la Administración Pública Federal (…)” (art. 61 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria). No obstante, dicha norma no es fundamento para un programa específico de combate a la corrupción. Esto es así, porque con la reforma constitucional de 2015 la facultad de diseñar la política anticorrupción del país corresponde al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción (arts. 113 CPEUM y 9º, fracción III de la Ley General del SNA). Esperemos que no haya conflictos en la implementación del PNCCI y la Política Nacional Anticorrupción y los programas que de ella se deriven, porque este choque sería el mejor de los escenarios para las redes de corrupción que operan en el país.

Por otro lado, con relación a la honestidad en la cita de las fuentes utilizadas en el Programa Anticorrupción, es de señalarse que en él se parte de conceptualizar a la corrupción como “(…) una forma específica de dominación social sustentada en un diferencial de poder estructural en la que predominan el abuso, la impunidad y la apropiación indebida de los recursos de la ciudadanía” (PNCCI 2019: 3). Este concepto de corrupción se denomina “corrupción estructural” y fue delineado por la actual Secretaria de la Función Pública, Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros, en su artículo From “Institutional” to “Structural” Corruption: Rethinking Accountability in a World of Public-Private Partnerships (2013). En este trabajo la Dra. Sandoval invita a trascender el enfoque micro organizacional de la corrupción, resumido en la fórmula de Klitgaard conocida como “corrupción es igual a monopolio del agente público (o de la acción pública) más discrecionalidad menos rendición de cuentas” (11). La Dra. Sandoval afirma en su investigación: “I define ‘structural corruption‘ as a specific form of social domination characterized by abuse, simulation, and misappropriation of resources arising from a pronounced differential in structural power“. (9). ¿Puede el Ejecutivo Federal usar una idea tomada de un libro de su Secretaria de la Función Pública sin darle crédito? Contundentemente no. No puede hacerlo aunque ella esté jerárquicamente subordinada al Presidente de la República. En cualquier institución educativa esto sería considerado un acto de deshonestidad académica.

Ahora pasemos a estudiar si el PNCCI cuenta con un enfoque de derechos humanos (EDDHH). Ya en mi colaboración anterior había sintetizado las directrices de la CIDH que se derivan de su documento Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos (2019). Por cuestiones de espacio solamente me centraré en tres aspectos: Primero, en uno meramente formal consistente en el número de veces que se expresan las palabras derechos humanos en el Programa Anticorrupción; segundo, en analizar el PNCCI buscando si las víctimas de la corrupción están colocadas en el centro de dicho programa; y, por último, si el programa cuenta con un enfoque de género.

Muy difícilmente podría afirmarse que un programa anticorrupción cuenta con un EDDHH, si en él se expresan solamente en 3 ocasiones las palabras “derechos humanos”. Más aún, en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, del cual se deriva el PNCCI, se explicitan las palabras “derechos humanos” únicamente 9 veces. Puede aducirse que esto es una mera observación formal, pero considero que evidencia más bien el desdén en el enfoque de derechos humanos que debe tener toda política anticorrupción y, desde luego, los programas que de ella se deriven.

En segundo lugar, “el principio orientador y el punto de partida de toda política pública anticorrupción se asienta en la consideración de la centralidad de las víctimas de la corrupción” (CIDH 2019: 189). Me pregunto, ¿puede decirse que el PNCCI coloca en el centro de sus estrategias a las víctimas de la corrupción cuando no hay una sola mención relacionada con la reparación integral para las víctimas directas, indirectas y para la sociedad en su conjunto como se indica por parte de la CIDH? La respuesta sin duda es negativa. El Programa Anticorrupción no coloca en el centro de su acción a las víctimas de la corrupción. Si bien las tiene en cuenta en sus instrumentos de medición, no considera estrategia prioritaria o actividad puntual alguna en donde se contemple la reparación integral de las víctimas directas e indirectas de la corrupción. De hecho, cuando en el PNCCI se expresan los efectos de la corrupción en la sociedad no hay una sola mención sobre la violación de derechos humanos y, por ende, tampoco considera estrategias o actividades para la reparación integral de las personas víctimas de las diversas expresiones de la corrupción en nuestro país. En resumen, una política integral de reparaciones desde el EDDHH implica, según afirma la CIDH, dos dimensiones: i) “investigar, restituir, rehabilitar e indemnizar a las víctimas directas” y ii) “promover la justicia y fortalecer el estado democrático de derecho” (CIDH 2018: 64). Aunque pudiera contar con lo segundo como un presupuesto metodológico genérico, no tiene una sola estrategia o acción para la restitución, rehabilitación e indemnización de las víctimas de la corrupción.

Finalmente, uno de los principios que debe atender una política anticorrupción con enfoque de derechos humanos es la “inclusión de la perspectiva de género y diversidad” (CIDH 2019). Este enfoque, en cualquier política pública con EDDHH implica tres obligaciones al momento de la definición de las decisiones de política pública: en primer lugar, considerar el impacto diferenciado que puedan tener las medidas adoptadas en hombres y en mujeres; en segundo lugar, la inclusión de la opinión de ambos géneros, particularmente de las mujeres, en todas las etapas del ciclo de política pública; y, en tercer lugar, en qué medida las acciones adoptadas contribuirán a disminuir las brechas entre mujeres y hombres (CIDH 2018: 32). En otras palabras, y concentrado en la inclusión del enfoque de género, este principio debe promover “(…) que los grupos marginados o excluidos del disfrute de sus derechos sean identificados y que se formulen políticas que corrijan positivamente las desigualdades sociales para garantizar la realización universal de los derechos” (IPPDH 2014: 26). En el PNICC no hay una sola estrategia, ni siquiera una consideración de problema público, en donde se tome en cuenta a las mujeres y el impacto diferenciado que tiene la corrupción en ellas (ni siquier se menciona la palabra mujer o mujeres en el documento); en ese sentido, no se considera el análisis, ni aun exploratorio, de una muy preocupante cara de la corrupción que afecta desporporcionadamente a niñas y mujeres: la sextorsión (TI 2020).

En resumen, el Programa Anticorrupción del Ejecutivo Federal (2019-2024) tiene un fundamento jurídico cuestionable, tomando en cuenta la previsión constitucional de una sola política nacional anticorrupción; parte de una falla de honestidad intelectual al no reconocer la fuente del concepto de corrupción estructural del cual parte; y, finalmente, no tiene un enfoque de derechos humanos porque apenas menciona en tres ocasiones las palabras “derechos humanos”; no coloca en su centro a las víctimas directas o indirectas de la corrupción, dado que no propone mecanismos de reparación integral y, por último, no incluye una perpsectiva de género en su definición del problema, conceptualización del problema y tampoco en sus estrategias y sus acciones.

Fuentes consultadas.

CIDH. 2019. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos. OEA/Ser. L/V/II, doc. 236, 6 de diciembre, español.

CIDH. 2018. Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. OEA/Ser.L/V/II.,

doc. 191, 15 de septiembre, español.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma publicada DOF 06-03-2020.

Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH). 2014. Ganar derechos. Lineamientos para la formulación de políticas públicas basadas en derechos. Disponible en: http://www.ippdh.mercosur.int/wp-content/uploads/2014/12/GanarDerechos_Lineamientos1.pdf (consultado el 2 de mayo del 2020).

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Última reforma publicada DOF 19-11-2019.

Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Publicada DOF 18 de julio de 2016.

SANDOVAL-BALLESTEROS Irma E. 2013. “From ‘Institutional’ to ‘Structural’ Corruption: Rethinking Accountability in a World of Public-Private Partnerships”. En Edmond J. Safra Working Papers, No. 33. Disponible en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2370576 (consultado el 2 de mayo del 2020).

SECRETARÍA DE ECONOMÍA. 2019. Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024. DOF 30-08-2019.

Transparency International (TI). 2020. Breaking the silence around sextortion. The links between power, sex and corruption. Disponible en: https://www.transparency.org/whatwedo/publication/breaking_the_silence_around_sextortion (consultado el 2 de mayo del 2020).

Política anticorrupción en México y derechos humanos

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El treinta de agosto del año pasado se publicó el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 del Presidente López Obrador. Por su parte, el veintinueve de enero pasado el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción aprobó finalmente la Política Nacional Anticorrupción. Por su parte, el pasado seis de diciembre, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobó un documento denominado Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos.

Esta colaboración se centrará, en primer lugar, en hacer una breve descripción del contenido de ambos documentos; y, posteriormente, en delimitar cuál debe ser un enfoque de derechos humanos en cualquier política anticorrupción, según el referido documento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

El Programa del Ejecutivo se sustenta en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y parece delimitar su problematización con los siguientes elementos: Por una parte, identificando a la corrupción como el principal problema del país, pero también subrayando a la impunidad como su principal; además, las consecuencias de la corrupción se describen en el sentido de que afecta a la sociedad, debilita la credibilidad en las instituciones estatales, disminuye el Estado de derecho y propicia  inseguridad jurídica, injusticia e incapacidad para garantizar y ejercer derechos fundamentales.

El Programa cuenta con cinco objetivos prioritarios y dos de ellos son: combatir frontalmente las causas y efectos de la corrupción y combatir los niveles de impunidad administrativa en el Gobierno Federal. Respecto de estos dos objetivos prioritarios, el Programa se desagrega en 11 estrategias prioritarias y 91 acciones específicas; asimismo, se propone alcanzar 6 metas que denomina de bienestar.

La Política Nacional Anticorrupción (PNA), por su parte, pone el foco del problema en la “incapacidad para controlar la corrupción en México, esto es, prevenirla, detectarla y sancionarla eficazmente, que favorece a unos cuantos en detrimento de la mayoría.”

Entre las causas de la corrupción, según la PNA, están: (i) altos niveles de impunidad, (ii) discrecionalidad excesiva y arbitrariedad, (iii) débil participación social y (iv) distorsión de puntos de contacto entre instituciones gubernamentales y la sociedad.

Como consecuencias de la corrupción se menciona que propicia formas de intercambio particulares, arbitrarias y excluyentes; fomenta el ejercicio ineficiente del gasto público y restringe el acceso a bienes y servicios públicos, particularmente a la población en situación de vulnerabilidad.

En la PNA se delinean cuatro ejes estratégicos: (1) combatir la corrupción y la impunidad, (2) combatir la arbitrariedad y el abuso de poder, (3) promover la mejora de la gestión pública y de los puntos de contacto entre gobierno y sociedad, y (4) involucrar a la sociedad y al sector privado. Como ejes transversales se aprobaron la coordinación, los derechos humanos, el gobierno abierto y la participación social, y la inteligencia y las tecnologías.

Para lograr su implementación, en la PNA se fijan 10 objetivos específicos y 40 prioridades de política, de las cuales 16 son de corto plazo (tres años o menos); 15, de mediano plazo (entre tres y seis años) y 9, de largo plazo (más de seis años). Además, se identifican los vínculos de coordinación que deberán existir entre todos los integrantes del Comité Coordinador del SNA al efecto de que se emitan los programas de implementación con sus objetivos específicos, estrategias, líneas de acción e indicadores para su evaluación. Por lo que hace a las políticas estatales anticorrupción que deben emitirse en los estados, en la PNA se expresa claramente que, si bien las políticas locales deben estar alineadas a los contenidos estratégicos  de la política nacional, también deberán contextualizar sus propios temas, diagnósticos y prioridades.

Por otra parte, en lo que hace al enfoque de derechos humanos de una política anticorrupción,  la Comisión Interamericana de derechos Humanos parte de la premisa de que “no sólo la corrupción viola derechos humanos, sino que se debe prestar atención a la forma en que diversos contextos de corrupción facilitan y/o fomentan la vulneración de derechos humanos.”

Específicamente, para la CIDH se debe prestar atención al impacto y afectación de la corrupción en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), como son el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho a la vivienda, el derecho a la alimentación y al agua. Con relación a estos derechos, no solo puede existir una violación directa, sino que, incluso, al desviarse recursos públicos se estarían evitándose el desarrollo progresivo de los mismos porque no se hace alcanza el máximo de los recursos disponibles debido a los actos de corrupción.

Con relación a la prohibición de discriminación, común para todas las categorías de derechos, la CIDH subraya que los actos de corrupción pueden afectar de una manera desproporcional a las personas históricamente discriminadas y excluidas. La Comisión Interamericana también resalta el impacto que la corrupción tiene en la institucionalidad democrática, en la libertad de expresión, el acceso a la información. Resalto que para la CIDH es muy importante que “las informaciones y opiniones sobre figuras públicas con relación a hechos de corrupción deben gozar de una especial protección.”

La propuesta de la CIDH es que toda política anticorrupción con enfoque de derechos humanos coloque en su centro a las víctimas de la corrupción como principio orientador y punto de partida: “las víctimas de la corrupción deben estar en el centro de la lucha contra este fenómeno y formar parte del análisis, diagnóstico, diseño e implementación…” Esto es, “no es posible pensar la corrupción como un ilícito sin víctimas.”

La CIDH establece en su documento que, además de la centralidad de las víctimas, cualquier política anticorrupción con enfoque de derechos humanos debe tomar en cuenta los siguientes principios: (a) La igualdad y la no discriminación, para lograr enfocar esfuerzos en los grupos de personas que tienen alguna desventaja de acceso a los derechos. (b) La participación y la inclusión social, teniendo cuidado de no identificar esta participación como “la voluntad de las mayorías”. (c) Garantía de mecanismos de reclamo y acceso a la justicia. (d) La transparencia y rendición de cuentas garantizada con la producción y acceso a la información, en el sentido de información desde las dimensiones cuantitativa y cualitativa, pero también desagregada por segmentos de población que han sufrido discriminación histórica. (e) La protección prioritaria a grupos en situación de discriminación histórica. Y (f) la inclusión de la perspectiva de género y diversidad.

Adicionalmente, la CIDH considera como supuestos positivos de la política anticorrupción con enfoque de derechos humanos, una eficiente coordinación horizontal y vertical para potenciar todos los esfuerzos anticorrupción; considerar medidas dirigidas a erradicar la cultura de la tolerancia hacia la corrupción; y, por último, la relevancia de la cooperación internacional y una perspectiva que considere también la corrupción transnacional.

Hecha esta breve descripción, en la siguiente colaboración se estudiará si el Programa del Ejecutivo y la Política Nacional Anticorrupción tienen un enfoque de derechos humanos.

Fuentes consultadas.

CIDH. 2019. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos. OEA/Ser. L/V/II, doc. 236, 6 de diciembre, español.

COMITÉ COORDINADOR DEL SNA. 2020. Política Nacional Anticorrupción. Aprobada el 29 de enero.

SECRETARÍA DE ECONOMÍA. 2019. Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024. Diario Oficial de la Federación del 30 de agosto.

El sueño de transparencia y rendición de cuentas en el Sistema Anticorrupción de Nuevo León

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El sistema anticorrupción de México no podrá rendir frutos si no cumple con dos condiciones: Una, que si bien existe una instancia nacional de coordinación encargada de delimitar una política nacional anticorrupción, es en los estados y municipios en donde debe ponerse mayor énfasis en la prevención, combate y sanción de los hechos de corrupción; y dos, que la actuación de todos los órganos y estructuras anticorrupción se sometan a un escrutinio público reforzado bajo los principios de máxima divulgación, máxima eficacia y transparencia activa (Castilla Juárez 2012). La presente colaboración se centrará en esta segunda condición, particularmente respecto del carácter de sujeto obligado a transparentar y rendir cuentas de sus decisiones y procedimientos del Comité de Selección del Sistema Estatal Anticorrupción del Estado de Nuevo León (SEANL).

En mayo de 2018 publiqué una colaboración relacionada con este tema (https://altavz.com/2018/05/11/la-designacion-de-la-magistratura-anticorrupcion-en-nuevo-leon-una-oportunidad-perdida/). La colaboración de ahora es el segundo capítulo de esta historia de opacidad y falta de rendición de cuentas.

Una vez concluido el procedimiento para la configuración de la lista de personas aspirantes al cargo de la Magistratura Anticorrupción a cargo del Comité de Selección del SEANL, para que el Congreso del Estado designara a quien desempeñaría dicho cargo, se formularon solicitudes de acceso a la información al referido Comité peticionando, entre otra información, lo siguiente: : (i) los criterios, parámetros o ponderación para la evaluación y el análisis de perfiles de las personas aspirantes y (ii) las razones y fundamentos legales de la integración final de la lista de aspirantes al cargo de Magistratura Anticorrupción que se propuso al Congreso. 

El referido Comité de Selección del SEANL jamás respondió a dichas solicitudes de acceso a la información. Esto es, el Comité incumplió con su deber constitucional no solamente de permitir el acceso a información pública, sino, sobre todo, de justificar la integración de la lista que remitió al Congreso, es decir, incumplió con su obligación de rendir cuentas para poder ser “monitoreado y vigilado.” (Schedler 2011, 81).

En contra de la falta de respuesta del Comité de Selección se interpuso el recurso de revisión ante la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información de Nuevo León (COTAI). En esta instancia, la COTAI resolvió que el Comité de Selección del SEANL no contaba con el carácter de sujeto obligado porque, desde su perspectiva, “no reciben recursos públicos, pues su encomienda es de calidad honorífica”; además, porque “[t]ampoco ejercen recursos públicos” y en razón de que “dicho Comité, tampoco realiza actos de autoridad.” (RR/45/2018, 25-6. Énfasis en el original).

Afortunadamente, el pasado 22 de noviembre, el Poder Judicial de la Federación resolvió que, efectivamente, el Comité de Selección del SEANL sí tiene el carácter de sujeto obligado a transparentar y permitir el acceso a su información y proteger los datos personales que obren en su poder, de acuerdo con la Ley de Transparencia del Estado, porque, claramente, dicho órgano del SEANL: 

(i) Realiza actos de autoridad cuando genera y envía al Congreso del Estado la lista de candidatos que cumplen los requisitos para el cargo de Magistratura Anticorrupción, y con base en dicha lista el órgano legislativo elige a quien ocupará el cargo; (ii) este acto es equivalente al de una autoridad porque afecta los derechos de quienes participan en la convocatoria, dado que la conformación de la lista se elabora de forma unilateral, obligatoria y sin intervención de la voluntad de las personas aspirantes al cargo; y, finalmente, (iii) porque el Comité de Selección del SEANL, como autoridad, impone su voluntad hacia los particulares sin necesidad de que dicha voluntad sea refrendada por algún tribunal y, en ese sentido, las personas a quienes se incluye en la lista tienen una expectativa de derecho y, por otro lado, a quienes no se incluye en la lista, pierden su posibilidad de acceder al puesto. (746/2018, 13). 

Esto es, cuando el Comité de Selección conforma la lista para que el Congreso del Estado designe a quien ocupará el cargo, actúa como autoridad y, por consecuencia, es sujeto obligado a transparentar y permitir el acceso a su información. Más aún si se tiene en cuenta su importante función en el sistema anticorrupción: Permitir designaciones transparentes, abiertas y competitivas que logren la implementación de una política orientada “a la generación de capacidades centradas en el mérito, la legalidad, la certeza y la igualdad de oportunidades como el antídoto para evitar la captura de los puestos públicos…” (CIDE-RRC 2018, 7).

En este caso fue inconcebible que el Comité de Selección del SEANL se abstuviera de responder las solicitudes de acceso a la información y de rendir cuentas de sus decisiones; también resultó increíble que la COTAI, a pesar de los argumentos que se le presentaron en el recurso de revisión, concluyera que el Comité de Selección no tenía el carácter de sujeto obligado. 

Ojalá pudiera concluir que esta historia ha terminado y que, como manifestó el Juzgado de Distrito, la COTAI ha resuelto el asunto ordenando al Comité el acceso a la información solicitada hace un año y medio y rendir cuentas de sus decisiones, pero no, de forma decepcionante, y contrario a su función de órgano garante de nuestro derecho humano de acceso a la información y en contra de su función de defensor de uno de los pilares de la democracia en Nuevo León, la Comisión de Transparencia ha decidido prolongar más el asunto y ha combatido la sentencia del Juzgado de Distrito. Al no abstenerse de interponer la revisión de la sentencia, la COTAI está contribuyendo a que la transparencia y la rendición de cuentas en el Sistema Anticorrupción en Nuevo León sea solamente un sueño.

Fuentes consultadas.

Castilla Juárez, Karlos A. 2012. Libertad de expresión y derecho de acceso a la información en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. México: CNDH.

CIDE-RRC. 2018. Hacia una política nacional anticorrupción. Bases para una discusión pública. (documento preliminar). México: CIDE.

COTAI. Resolución recaída al recurso de revisión RR/45/2018. 03 de agosto de 2018. 

Poder Judicial de la Federación. Juzgado Segundo de Distrito del Centro Auxiliar de la Novena Región, con residencia en Zacatecas, Zacatecas. Sentencia recaída al Juicio de Amparo Indirecto 746/2018 del índice del Juzgado Tercero de Distrito, con sede en Monterrey, N.L. 22 de noviembre de 2019.

Schedler, Andreas. 2011. ¿Qué es la rendición de cuentas? En Transparencia y rendición de cuentas, comp. José Sosa, 77-106. México: BBPAdf/Siglo XXI.

Un año de reformas constitucionales en México

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En unos cuantos días el Gobierno del Presidente Andrés Manuel López Obrador cumplirá su primer año de ejercicio del poder. Aunque este período puede evaluarse desde diversos aspectos, he decidido centrarme en esta colaboración en las reformas constitucionales que se han propuesto y aprobado en estos doce meses. Lo hago con la convicción de que las normas constitucionales tienen un valor para la gobernanza de un país y, por tanto, reconociendo que las reformas constitucionales que hasta la fecha se han aprobado representan algo importante para el país y, desde luego, para quienes llaman a este tiempo político como la Cuarta Transformación de México (4T). Finalmente, escribo estas líneas con el objetivo de revalorar el cambio constitucional como una adecuación institucional indispensable para la democracia mexicana.

Dado que en nuestro país contamos con un sistema presidencial, aun demediado como le llama Salazar Ugarte (2017), las reformas constitucionales regularmente se periodizan para su análisis por administraciones presidenciales, reconociendo así el factor de poder que representa el Ejecutivo Federal en las relaciones político-constitucionales. De hecho, en su portal de Internet, la propia Cámara de Diputados agrupa las reformas a la Constitución de 1917 bajo tres criterios: i) por Decreto en orden cronológico, ii) por artículo reformado y iii) por periodo presidencial.

Debe reconocerse en primer lugar que cualquier cambio constitucional, dentro o fuera de la 4T, es parte del problema general del cambio en las instituciones políticas, según nos explica Negretto (2015). De acuerdo con este autor, pueden existir incentivos para iniciar un proceso de cambio constitucional, sea por medio de una reforma o por una nueva constitución, tales como “transformaciones políticas a nivel del Estado o del régimen, cambios en el equilibrio de poderes entre actores partidarios, y crisis institucionales derivados de un desempeño deficiente de la constitución.” (70).

Tal parece que estos tres incentivos han estado presentes durante este año en la política de reforma constitucional amloísta: Al menos en el nivel discursivo el nuevo gobierno se asume como una transformación de régimen; sin duda, el partido MORENA representa un nuevo ajuste en el equilibrio de poder entre los partidos políticos nacionales y, finalmente, en algunos casos, como en el tema educativo, el gobierno parte de la premisa de un deficiente o perverso diseño y funcionamiento de las normas constitucionales.

Veamos en primer lugar las reformas constitucionales propuestas directamente por el Presidente o por su partido en este primer año.

La primera de ellas es la relativa a la Guardia Nacional. Esta modificación constitucional, como recordamos, se propuso en su momento como una de las estrategias de seguridad pública del país más importantes para el Gobierno Federal. La declaratoria de aprobación del decreto respectivo se realizó hasta que se contó con la aprobación de  la totalidad de las 32 Legislaturas Estatales, y con ello el Presidente y su partido demostraron los recursos de poder con los que cuentan para el cambio constitucional: Sólo requerían 17 legislaturas pero esperaron hasta que fuera aprobada de forma unánime en los estados.

Una segunda reforma constitucional es la relativa a la adición al artículo 19 constitucional de otras conductas delictivas que justifican la prisión preventiva oficiosa. Para esta modificación constitucional la declaratoria respectiva se pronunció con 20 votos aprobatorios de los Congresos Locales. AMLO ha reiterado en suficientes ocasiones que con esta modificación se desmarca de sus antecesores, porque agrega como delito que justifica la prisión preventiva oficiosa conductas como el uso de programas sociales con fines electorales y la corrupción en sus tipos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones; no obstante, no se tomó en cuenta la opinión en contrario de organismos como ONU-DH y la CIDH que señalaron algunos problemas al ampliar el catálogo de delitos, dado que esto representaría una posible inconvencionalidad y una probable causa de la crisis del sistema carcelario (https://www.animalpolitico.com/2019/01/onu-cidh-diputados-prision-preventiva/).

La tercera es una de las modificaciones que asume una falla en el diseño y funcionamiento de la institución constitucional. Me refiero a la reforma (¿o contrarreforma?) en materia educativa. Este cambio sirve no solo para cumplir promesas de campaña, sino para  marcar diferencia con el gobierno anterior, el cual había promovido la aprobación de “su” reforma educativa (¿o contrarreforma?) en 2013. A diferencia de las dos anteriores que fueron iniciadas por MORENA, esta tercera sí fue presentada directamente por el Ejecutivo Federal. Ahora la declaratoria de reforma se da cuando se contabilizaron 22 votos a favor de los legisladores en los estados.

La siguiente reforma, la cuarta que podemos atribuir directamente a este gobierno, aún no se publica en el Diario Oficial de la Federación, pero hasta ahora  ya cuenta con los 17 votos necesarios de las Legislaturas Locales. Me refiero a la revocación de mandato. Esta es una reforma que, sin duda, aun con sus adecuaciones respecto a que no pueda ser peticionada más que por ciudadanos y ciudadanas, hará posible que el Presidente demuestre nuevamente su poder y su legitimidad en las urnas en marzo del 2022. Con esta adecuación se reajustará el funcionamiento institucional del régimen presidencial mexicano, dado que la solicitud de revocación de mandato, si bien debe ser solicitada por al menos el tres por ciento de electores y con una dispersión geográfica en diecisiete entidades, regularmente es movilizada por líderes y partidos políticos, a favor y en contra. En 2021-2022, muy probablemente será instrumentada para que el Presidente cumpla su promesa de campaña de consultar su permanencia o no en el cargo, pero bien podría ser utilizada en contra en un futuro gobierno, con la consecuente inestabilidad del respectivo gobierno presidencial.

Finalmente, aunque no sean directamente sus propuestas, sí fueron aprobadas con la amplia mayoría de MORENA en la Cámara de Diputados y en Congresos Locales, están las reformas constitucionales en las siguientes materias: extinción de dominio, paridad de género y pueblos y comunidades afromexicanas. La primera agrega, entre otras cosas, la facultad del Congreso de la Unión de expedir la legislación nacional y única en esta materia, esto es, las Legislaturas Estatales ya no tienen esta facultad; por la segunda, se adiciona en la Constitución el principio de paridad entre géneros no solo para los cargos públicos electivos, sino también para los de nombramiento, por ejemplo para la integración de los gabinetes de los Ejecutivos federal y locales; por último, la tercera reconoce como parte de la multiculturalidad del país a los pueblos y comunidades afromexicanas, esto es, lo que también se conoce como la tercera raíz de la mexicanidad.

En síntesis, en este primer año se ha reformado la Constitución Mexicana en siete ocasiones. Algunas de estas reformas han sido bandera política del Presidente de la República, tales como la revocación de mandato, delitos de hechos de corrupción como delitos graves, el problema educativo y de los maestros del país y, más recientemente, la Guardia Nacional. En todo caso, al menos por lo que hace a las reformas directamente atribuibles al Presidente y a MORENA, parecería que este año ha refrendado lo que acontecía con presidencias anteriores: Por un lado, que se incorporan a la Constitución intereses coyunturales o visiones particulares de los presidentes (Carbonell, 2008: 252); y, por el otro, que los reformadores de la Constitución, en una suerte de fetichismo constitucional como le llaman Casar y Marván (2014), esperan que la reforma por sí misma transforme la realidad del país.

Parecería ser que en lo que concierne a la reforma constitucional, este primer año continúa siendo más de lo mismo de los gobiernos anteriores, es decir, como afirma Garza Castillo (2010), “la ausencia de un nuevo pacto fundador de la nueva realidad política mexicana, ha facilitado el desarrollo de un proceso de adaptación y no de transformación.” (417). Ni siquiera la llamada 4T ha sido suficiente para convocar a un recambio constitucional suficientemente profundo. Todo lo contrario, hemos seguido por el camino de la revisión o reforma constitucional pero sin asumir este proceso con temor y con temblor. (García-Atance, 2002).

Referencias bibliográficas.

Carbonell, Miguel. (2008). Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. Mexico: Porrúa/UNAM.

Casar, María Amparo y Marván, Ignacio. (2014). “Pluralismo y reformas constitucionales en México: 1997-2012”. En íd. (coords.), Reformar sin mayorías. La dinámica del cambio constitucional en México: 1997-2012. México: Taurus.

García-Atance, María Victoria. (2002). Reforma y permanencia constitucional. Madrid: CEPC.

Garza Castillo, Mario A. (2010). “Continuidad y revisión constitucional en el México post-autoritario como factores estructurantes de la cartelización del sistema de partidos (1997-2008). En Torres Estrada, Pedro Rubén y Núñez Torres, Michael (coords.), La reforma constitucional. Sus implicaciones jurídicas y políticas en el contexto comparado. México: Porrúa/EGAP/Cátedra de Derecho.

Negretto, Gabriel L. (2015). La política del cambio constitucional en América Latina. México: FCE/CIDE.

Salazar Ugarte, Pedro. (2017). El Poder Ejecutivo en la Constitución mexicana. Del metaconstitucionalismo a la constelación de autonomías. México: FCE.

Combatir la corrupción: Incentivos y reformas institucionales

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El pasado 19 de octubre se presentó en la Feria Internacional del Libro del Tec de Monterrey la obra cumbre de Susan Rose-Ackerman y Bonnie J. Palifka: Corrupción y gobierno. Causas, consecuencias y reformas (2019, Marcial Pons, Madrid). Junto con Daniel Butruille, tuve el honor de comentar el libro. Las siguientes líneas son una síntesis de mi participación en dicho evento.

En primer lugar, debe señalarse que para México es indispensable un libro como el de las autoras porque, desafortunadamente, a lo largo de nuestra historia la corrupción ha sido una constante. Por poner un par de ejemplos, es de todos conocida la famosa frase de la época colonial según la cual las órdenes de la metrópoli debían ser “obedecidas pero no cumplidas”; o bien, recordemos que en 1917 los Constituyentes de Querétaro, de último momento, incluyeron reglas constitucionales sobre la contratación de obra pública, con el objetivo de evitar “los fraudes y los favoritismos, bien conocidos del antiguo régimen.” 

Estas mínimas referencias al problema histórico de la corrupción en México nos indican lo necesario que es contar con un estudio científico sobre lo que hace posible los hechos de corrupción (causas) y cuáles son sus efectos (consecuencias), así como reconocer qué arreglos institucionales han sido más exitosos en el mundo y bajo qué circuntancias (reformas).

En su libro, Rose-Ackerman y Palifka explican que la “corrupción se produce en la intersección entre los incentivos específicos a una situación, las instituciones sociales generales y la ética personal.” (60). Entre las múltiples consecuencias de la corrupción señalan: bajo crecimiento, baja inversión, alta desigualdad, educación de mala calidad, altas tasas de criminalidad… (61). La agenda de la reforma debe estar “en el modo de operación del gobierno” (71) y en “políticas que cambian los incentivos económicos de la corrupción.” (522).

Enseñanza imprescindible para nuestro país: Si no intentamos modificar o intervenir en los incentivos económicos que faciltan los tratos corruptos, nuestros esfuerzos sociales serán muy poco eficaces. En algunos casos nuestras políticas públicas no sólo serán inefectivas sino, incluso, contraproducentes.

Para el México actual, resulta ilustrador centrarse en una de las afirmaciones de las autoras: “quienes sotienen que ‘el pescado se pudre de la cabeza hacia abajo’ tienen una visión demasiado simplista de la reforma, al concentrarse solo en las personalidades que están en la cúpula.” (545). Las autoras subrayan que dirigentes honrados pueden tolerar corrupción de bajo nivel y que, en otros casos, algunos dirigentes corruptos han apoyado reformas en niveles inferiores justo para aumentar las ganancias en niveles superiores y acallar las demandas por reformas. (545). Por ende, parecería que no es suficiente combatir la corrupción tal como se barren las escaleras, “de arriba para abajo”.

Me centro a continuación en algunas lecciones más para México.

Un tema muy importante para la economía mexicana es el de las contrataciones públicas. Las autoras afirman que en este tipo de gran corrupción se “transfiere[n] ganancias monopolísticas a inversores privados, a cambio de pagos a funcionarios de élite corruptos, que reciben una parte de los beneficios en forma de comisiones ilegales.” (125). Entre otras muchas aportaciones, subrayo la idea de que existen “nodos” en el procedimiento de compra gubernamental en los que se pueden generar beneficios corruptos y sobre los cuales deberían centrarse los arreglos institucionales; por ejemplo, en la selección de los proyectos, el acuerdo corrupto puede consistir en designar proyectos “con lucrativas oportunidades corruptas aunque tengan un valor social bajo.” (136). Las autoras demuestran que “las decisiones sobre qué licitar son tan importantes como las decisiones sobre cómo llevar a cabo la licitación. Los sistemas corruptos no solo usan malos procedimientos; también licitan con frecuencia las cosas equivocadas.” (183-4). Esto es, no solo debemos auditar los procedimientos, sino también lo que se compra y su justificación.

Una enseñanza más para México es la relacionada con los conflictos de interés. Las autoras confirman que un conflicto de interés económico emana  de una confusión de roles, esto es, “[s]i los funcionarios públicos toman decisiones que pueden afectar su patrimonio privado o el de las empresas en las que ellos o sus familiares participan, pueden hacer elecciones sesgadas a favor de estos intereses privados.” (204). Para ello, existen arreglos institucionales como la prohibición de participar en decisiones en las que pudieren tener un interés económico, revelación de activos financieros de los funcionarios públicos, colocación de sus bienes en fideicomisos ciegos, etc. (205). Sin embargo, una faceta más de este problema, y el cual identifican como el de cumplimiento más difícil, es la búsqueda de empleo post cargo público, esto es, “cuando los funcionarios dejan el gobierno [y] son frecuentemente contratados por empresas que tienen negocios con sus anteriores empleadores.” (207). Pronto veremos si el período de enfriamiento de 10 años que se ha aprobado en la Ley de Austeridad Republicana es constitucional.

Por último, las autoras expresan que, en el caso de que muchas o todas las propuestas de reformas que realizan a lo largo de su libro se implementaran, aun así deberíamos preguntarnos el papel que juegan en los incentivos corruptores la naturaleza global de los grandes negocios y de las organizaciones criminales, y, además, el papel que juega en todo ello el lavado de dinero. Respecto de esto último, indican las autoras cómo es que “[e]n algunas ocasiones, es más fácil perseguir penalmente los delitos de lavado de dinero que la corrupción” (535). En general, debe revisarse y acudirse al papel que juega la comunidad internacional.

En síntesis, Corrupción y Gobierno… otorga una invaluable lección para la política anticorrupción en México: Debemos centrarnos en políticas que cambien los incentivos económicos de la corrupción. Aunque el libro es amplio en cuanto al estudio de otras facetas del combate de este fenómeno (reforma de la función pública, reorganización administrativa, uso del derecho penal, financiamiento de campañas políticas…), contrataciones públicas, conflictos de interés, papel de la comunidad internacional y estrategias contra el lavado de dinero, resultan indispensables actualmente en México. Conozcamos cuáles son los incentivos económicos de la corrupción y propongamos soluciones congruentes y eficaces.

Acción afirmativa para el Tribunal Electoral de Nuevo León

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El pasado 25 de septiembre la Junta de Coordinación Política (JUCOPO) del Senado de la República aprobó el Acuerdo por el que se remiten a la Comisión de Justicia los expedientes de los candidatos a ocupar el cargo de Magistrada o Magistrado de los órganos  jurisdiccionales locales en materia electoral. Para el caso del Tribunal Electoral del Estado de Nuevo León (TEENL), hay quince personas que cumplieron con los requisitos señalados en la Convocatoria emitida el 10 de septiembre. De estas personas, 5 son mujeres y 10 hombres. Sostengo que el nombramiento para la renovación de la vacante de magistratura electoral del TEENL debe recaer en una mujer.

En primer lugar, recordemos que el TEENL se integra actualmente con tres magistraturas (artículo 44 de la Constitución de Nuevo León). Desde 1996 a la fecha, esto es por más de veinte años de historia del TEENL, de 30 personas que han integrado el órgano jurisdiccional únicamente 4 han sido mujeres (13.33%) y 26 han sido hombres (86.66%). Si vemos por período electoral la conformación del TEENL, esto es, según el número de mujeres magistradas con relación al total de cargos del tribunal, los datos son los siguientes: En 1997 y 2003 existió solamente una mujer y dos hombres (33.33 y 66.66 por ciento, respectivamente); en 2006 y 2009, una mujer y cuatro hombres (25 y 75 por ciento); y en 2000, 2012, 2015 y 2018, solamente hombres (100 por ciento).

Ahora, desde el 7 de junio pasado que entró en vigor la reforma constitucional, el principio de paridad entre géneros en la integración de gabinetes de los ejecutivos Federal y estatales, así como de órganos autónomos (Diario Oficial de la Federación del 6 de junio de 2019), existe la inobjetable obligación jurídica de realizar todas las medidas necesarias para fomentar la integración de las mujeres no solamente en los cargos electivos, sino también en las funciones de gobierno.

Esta obligación no puede eludirse aduciendo que para los Tribunales Electorales les aplica más bien la disposición que se contiene en el artículo 94 reformado, cuyo texto es el siguiente: “La ley establecerá la forma y procedimientos mediante concursos abiertos para la integración de los órganos jurisdiccionales, observando el principio de paridad de género.” No es así, porque esta regla se refiere a la carrera judicial en el Poder Judicial de la Federación y no a los órganos jurisdiccionales locales en materia electoral. Más bien, la obligación de paridad se sustenta en que los Tribunales Electorales tienen la naturaleza de órganos autónomos, incluso después de la reforma de 2014 y aunque la facultad de nombramiento recaiga ahora en el Senado.

Por otro lado, la obligación de que la designación de la magistratura vacante del TEENL recaiga en una mujer, no se sustenta solamente en la reforma constitucional de junio pasado, lo cual debería ser suficiente por sí mismo para justifcar una medida afirmativa; esta afirmación también puede tener justificación teórica en, como afirma Anne Phillips (1998), la “extraordinariamente deficitaria representación de las mujeres en los organismos políticos mundiales”. Y en este sentido, aunque la autora se refiera a cargos electivos, también podríamos predicarlo de cargos de nombramiento como los de la magistratura electoral: “[c]uando las características de los elegidos se desvían en grado significativo de las del electorado como un todo hay una razón evidente para decir que algo está mal.” (“¿Qué tiene de malo la democracia liberal?”, en La democracia en sus textos, del Águila, Rafael et al., Alianza Editorial, Madrid, 321). Ya vimos cómo, en veinte años de existencia, el TEENL ha estado integrado con un escaso 13.33% de mujeres y un abrumador 86.66% de hombres. Algo debe andar mal en la integración del Tribunal cuando la participación de mujeres no ha llegado en todo este período visto de forma global ni siquiera al 30 por ciento, porcentaje mínimo con el que inició la historia de las cuotas electorales en México; o bien al menos llegar a los porcentajes de mujeres en los tribunales constitucionales en el mundo, por continente, que si bien no son suficientes, sí son muchos más amplios que el “récord” del TEENL: En efecto, en América Latina existe un 29% de mujeres en las cortes constitucionales; en Europa occidental, 20%; en Europa oriental, 28%; en África, 25% y en Asia, 11% (Flores Sánchez, “Mujeres en la judicatura federal en México, disponible en: https://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/33/05%20Aquiles.pdf). 

Ahora, ¿qué debe hacer el Senado para enmendar esta situación? Lo ideal habría sido que la convocatoria que emitió la JUCOPO hubiese contenido las medidas afirmativas necesarias para cumplir desde una perspectiva material con la igualdad entre mujeres y hombres, tal como fue el caso de la convocatoria que emitió el Consejo de la Judicatura Federal para el Primer concurso interno de oposición para la designación de Juezas de Distrito (DOF del tres de julio de 2019) o como el concurso dirigido solamente a mujeres para cubrir vacantes del Servicio Profesional Electoral que emitió el Instituto Federal Electoral en 2013; esto, desafortunadamente ya no fue así como se puede verificar en la convocatoria de la JUCOPO del pasado 10 de septiembre y la cual no contiene medida especial alguna como acción afirmativa. 

No obstante, tanto la Comisión de Justicia a la que se remitieron ya los expedientes de las personas aspirantes al cargo que cumplieron los requisitos, como el Pleno del Senado cuando vote el dictamen respectivo, tienen una clara obligación: ¡Cumplir con la Constitución! En ese sentido, si la JUCOPO violó nuestra Ley Fundamental, como afirma Ma. del Carmen Alanís (El Universal, 26 de septiembre de 2019), porque la convocatoria es omisa en hacer cumplir el principio de paridad de género en estos órganos autónomos, corresponde ahora a la Comisión de Justicia y al Pleno del Senado reparar esta omisión. Las medidas para las vacantes que se cubrirán en todo el país, según concluye Alanís, deben consistir en alguna de estas: “a) si la magistratura vacante se da en algún tribunal conformado solo por magistrados hombres, deberá designarse a una mujer; 2) si se dan dos vacancias simultáneas, al menos una tendrá que ser para una mujer, y 3) la magistratura vacante deberá ser ocupada por mujer en todos los estados donde la diferencia en número entre hombres y mujeres con la conformación actual supere a uno.”

Nuevo León está en el primer supuesto, por tanto, el nombramiento que para el TEENL emita el Senado próximamente debe recaer en una mujer. Aun con esta medida el órgano jurisdiccional electoral de Nuevo León, apenas alcanzaría su máximo histórico de mujeres: 33.33%. Sin duda, muy lejos de una democracia paritaria.