Lo que está en riesgo en el caso Tamaulipas

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El asunto del gobernador Tamaulipas, Javier García Cabeza de Vaca, será en el futuro uno de los estudios de caso que el profesorado de derecho constitucional utilice con las y los alumnos de derecho. Pero también, peligrosa y tristemente, podría ser un hecho más que confirme el debilitmamiento de nuestra aún joven democracia. En estas líneas trataré de presentar lo que la sociedad mexicana se juega en el caso Tamaulipas.

La pregunta clave a resolver desde la perspectiva jurídica es si el gobernador cuenta aún con fuero constitucional por delitos federales. Desde mi perspectiva, el Ejecutivo tamaulipeco aún cuenta con la protección constitucional. Primero, porque en la Exposición de Motivos de la reforma constitucional de 1982 en que se adicionó esta porción normativa, expresamente, se señala que si bien la modificación busca evitar la impunidad de las autoridades locales por delitos federales, “con el más absoluto respeto al pacto federal, la declaratoria de procedencia que emitiere la Cámara de Diputados, no removería el obstáculo procesal, sino dejaría a las legislaturas locales la determinación correspondiente”. Y, en segundo término, debido a que  en la Ley que regula el procedimiento de la declaratoria de procedencia se aclara cuál es el alcance de la participación de los Congresos Locales: “para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio Público Federal o del Organo Jurisdiccional respectivo”. (Art. 28 Ley Federal de los Servidores Públicos).

¿Por qué entonces tanta confusión de parte de ciertas autoridades y actores políticos? Es en esta parte en donde se inscribe lo que está en juego para nuestra democracia constitucional.

En primer término, está en juego el papel de un órgano constitucionalmente autónomo (OCA) y el nivel de control que tiene sobre sus decisiones el Ejecutivo en turno. En México, los OCA nacieron justamente para controlar la partidización y el uso faccioso del poder de parte del Presidente de la República. Más aún, la autonomía de la Fiscalía General de la República debería ser un dique a las investigaciones penales con fines políticos. En este sentido, el fuero constitucional que sirve para proteger a ciertos funcionarios públicos “de eventuales acusaciones sin fundamento (…)” (P./J. 37/96), sólo podrá eliminarse completamente y recuperarse la igualdad procesal entre la ciudadanía, servidores públicos o no, cuando la Fiscalía dé prueba de su autonomía frente al poder presidencial. Si ni siquiera las personas con fuero constitucional están a salvo de la partidización de una investigación criminal, menos lo estarán activistas sociales, defensoras de derechos humanos, etc. Este caso, por tanto, representa el grave riesgo de perpetuar las investigaciones criminales con fines políticos, lo que puede significar una fractura más que acelere la erosión de la democracia en México.

Por otra parte, también nos jugamos la destrucción, en los hechos, del federalismo mexicano. Aunque las reformas y la práctica mexicana consoliden cada vez más un modelo centralizador de federalismo, continuamos siendo una República federal acorde a nuestra decisión soberana expresada en el artículo 40 constitucional, y seguíamos teniendo expresiones de diversidad política y social desde los estados, como fue la Alianza Federalista hace unos meses. Estas acciones persecutorias basadas en una interpretación errónea de la Constitución muy probablemente inhibirán el disenso y la creatividad local. Puesto en otros términos, por efecto del ejercicio ilegítimo del poder de la autoridad federal, cada vez más se privilegiará la unidad impuesta desde el centro y se debilitará la diversidad creada desde la periferia. Dicho efecto inhibiría el cumplimiento de la responsabilidad de las entidades federativas, como afirmó la Corte, “de hacer todo lo posible para mejorar la calidad de vida y ampliar los derechos de los ciudadanos que se encuentren dentro de su territorio o jurisdicción” (Acción de Inconstitucionalidad 15/2017 y acumuladas). Con ello, se cambiará el ideal de una coordinación eficiente fundada en el derecho, como en los más modernos federalismos, por la imposición arbitraria sustentada en el temor de una investigación penal o de la declaración de suspensión de poderes.

Finalmente, un riesgo más que podemos derivar del caso Tamaulipas es la afectación a la supremacía constitucional y a una cultura en la que se respete la Constitución porque se conoce y se valora su fuerza normativa para regular los conflictos. En primer término, claro, desde una perspectiva del alcance del artículo 133 constitucional de tener en nuestra constitución a la Ley Suprema, lo que se confirma con la obligación de todas las personas servidoras públicas de cumplir con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ya antes he dicho que para mí la interpretación del artículo 111 constitucional (párrafo quinto) debe privilegiar la participación de los Congresos estatales. De hecho, en el caso del desafuero de AMLO como Jefe de Gobierno la SCJN interpretó que, con relación a este párrafo del 111 constitucional, la decisión de la Cámara tiene un efecto meramente declarativo (Controversia Constitucional 24/2005). Y, desde este mirador, si desde las autoridades nacionales se desconoce el valor de la Constitución como límite al poder y como protección de derechos y libertades, el efecto anti pedagógico en la cultura constitucional del país es enorme. En realidad, el problema constitucional está resuelto. Lo que no está resuelto es el intento de ignorar la voluntad expresada por el Poder reformador de la Constitución en 1982 y, también, de hacer a un lado criterios o precedentes del máximo órgano judicial en el país. La consecuencia, desde mi perspectiva, será el forzar una interpretación de las normas según convenga y, con ello, puntualizar aún más que nuestra máxima Ley no sea respetada ni valorada por las personas.

Como puede verse, no es el destino del Gobernador de Tamaulipas lo que me preocupa. En cierto sentido, tampoco estoy preocupado porque pueda evadirse a la justicia; ya lo dijo el Ministro González Alcántar, “existe la oportunidad de llevar a cabo el procedimiento penal una vez que el servidor público concluya en su cargo”. 

Lo que debe preocuparnos es que está en juego la supremacía constitucional y la cultura de cumplimiento de las normas. También, que está en riesgo el federalismo como expresión de la diversidad creativa que, dentro del conflicto reglado, coopere con la Federación para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Y, por último, debemos reflexionar que está en juego el acotar un poder presidencial que nos tardamos muchos años en limitar legítima e institucionalmente. En suma, desde mi punto de vista, está en riesgo la estabilidad democrática del país.

La administración del tiempo en el caso Salgado Macedonio

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El caso de Félix Salgado Macedonio es un buen ejemplo de cómo en nuestro país, frente a un grave problema, la mejor respuesta que tenemos es simplemente administrar el tiempo. Desde su primera postulación por MORENA a finales de enero hasta la muy próxima sesión del Tribunal Electoral para resolver sobre su sanción por no haber presentado su informe de precampaña han pasado casi tres meses. Tres meses en donde se ha administrado el tiempo y ninguna autoridad partidista o jurisdiccional ha resuelto en definitiva si Salgado será o no el candidato a la gubernatura de Guerrero por el referido partido. 

Por lo que hace a la denuncia por violación sexual y su impacto simbólico en una candidatura, fue el propio partido político del Presidente de la República quien ha preferido administrar el tiempo en lugar de resolver sobre su candidatura. Lo hizo desde el momento en que su Consejo Nacional de Honor y Justicia decidió repetir una encuesta en la cual se sabía de antemano que Salgado lograría la mayoría de las intenciones de preferencia. Para un problema político respecto de la honorabilidad de una persona para ser candidata se decidió mejor perder tiempo con una nueva encuesta. Desde la primera postulación el partido pudo aplicar justificadamente sus estatutos y valorar, con efectos vinculantes, los atributos éticos y políticos de Salgado Macedonio (art. 6º Bis). No lo hizo. Se obstinaron en su candidatura y, además, abrieron la puerta para la segunda parte de este problema.

El segundo capítulo del caso Salgado Macedonio y la administración del tiempo tiene que ver con su informe de ingresos y egresos de su precandidatura.

La obligación del partido MORENA, que comparte con las y los precandidatos en Guerrero, de presentar los informes de ingresos y egresos de todas su precandidaturas venció el 11 de enero; sin embargo, el partido presentó dicho informe hasta el 22 de marzo, es decir, “veinticuatro días después de concluido el proceso de revisión de informes”. (INE/CG357/2021). Lo hizo, además, reportando cero ingresos y cero gastos, pero, de nuevo el tiempo, aparece la firma de Salgado Macedonio al lado de una fecha: 9 de enero. ¿Por qué, si el informe en ceros estaba “listo y firmado” desde el nueve de enero, se presentó hasta el veintidós de marzo y no el once de enero como estaban obligados? ¿Se les olvidó? ¿Lo realizaron hasta marzo pero pre fechado? Para el Consejo General del INE “[e]sta situación podría ser indicativa de una conducta consistente en la fabricación de pruebas por parte de los sujetos obligados, para intentar engañar a la autoridad electoral con la intención de evadir la responsabilidad por la omisión en que se incurrió (…)”. (INE/CG357/2021).

Otra faceta de la administración del tiempo en este supuesto fue que para el partido político las personas de la encuesta no eran precandidatas y, en consecuencia, decidieron no darlos de alta en el sistema correspondiente del INE para el registro de precandidaturas y candidaturas por lo que, en consecuencia, tampoco estaban dados de alta en el Sistema Integral de Fiscalización. Esta “omisión” no tiene justificación porque, como demuestra el INE, para otros 9 estados en que se emitieron convocatorias idénticas a la de Guerrero el partido sí registro en los sistemas señalados a sus precandidaturas. (INE/P-COF-UTF/69/2021/GRO). ¿Por qué no lo hizo en el caso de Guerrero? ¿Sólo porque consideraban que no eran precandidatas? Esta no puede ser la explicación en razón de que, como argumenta la Sala Superior del Tribunal Electoral, “para el cumplimiento de sus obligaciones en materia de fiscalización, resulta irrelevante si se les denomina expresamente como precandidatos, aspirantes o participantes”. (SUP-JDC-416/2021 y sus acumulados).

Todos estos incumplimientos en el tiempo por parte de MORENA y del precandidato, llevaron a que el Consejo General del INE determinara que la única consecuencia posible era la pérdida del registro de la candidatura, tal como se establece expresamente en el artículo 229, párrafo tercero de la Ley General Electoral. No obstante, el pasado 9 de abril, el Tribunal Electoral determinó que no se debe aplicar directamente esta sanción en todos los casos de omisión de informes de precampaña. Interpretó de conformidad a la Constitución el referido artículo y ordenó al INE emitir una nueva resolución en donde justificara plenamente la sanción a Salgado, la cual podría ir desde una amonestación pública, una multa o la pérdida del registro de su candidatura. Es en este acto de la autoridad jurisdiccional en donde de nuevo se aprecia la administración del tiempo de este problema: Pudiendo ejercer plenitud de jurisdicción y resolver en definitiva el caso, el TEPJF prefirió trasladar el asunto de nuevo al Consejo General del INE con lo cual se ha perdido tiempo valioso.

Después de que el CG del INE resolvió de nuevo la pérdida de la candidatura de Salgado Macedonio, el partido eligió, una vez más, agotar el tiempo para la substitución de la candidatura ante el OPLE de Guerrero y, al momento, MORENA no tiene candidatura en ese estado.

El más reciente capítulo de esta administración del tiempo lo escribe la Presidencia del Tribunal Electoral porque, a decir de cinco de las personas integrantes de la Sala Superior, el haber diferido la discusión en sesiones privada y pública de varios asuntos, entre los que se encuentra el caso Salgado Macedonio, constituyó una “decisión unilateral (… que) incide negativamente en la resolución de asuntos de carácter urgente”. (@letroblesrosa).  

El tiempo se ha agotado. Probablemente esta inadecuada gestión del tiempo haga que la decisión final del caso, cuando llegue, deje una mayor sensación de insatisfacción en la sociedad respecto de los partidos políticos, las candidaturas y las instituciones de impartición de justicia.

Marco teórico mínimo para explicar la representación política inclusiva de las mujeres en México

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Marzo es el momento adecuado para interpelarnos sobre las relaciones de poder en el ámbito de la representación política de las mujeres en nuestro país. Es, sin duda, un tiempo en el que ineludiblemente debemos preguntarnos si las reglas del derecho y de la democracia, tal como las hemos construido, son suficientes para garantizar la igualdad entre todas las personas. En esta colaboración delineo un marco teórico mínimo con relación a la característica de neutralidad del derecho; al individualismo, universalismo y la no diferencia abstracta en la que se sustenta la democracia liberal; y también, a si la generalidad del derecho y de la democracia se hacen cargo de las singularidades. Y, con ello, tratar de explicar la irreversible y positiva tendencia de la inclusión en la representación política de las mujeres en México.

¿Es el derecho neutro? 

Para responder a esta pregunta primero debo expresar que por neutralidad del derecho entiendo que las reglas, las interpretaciones y las decisiones que se tomen conforme a él estén desprovistas de los sesgos derivados de las posiciones privilegiadas en que actúan las personas operadoras del derecho. 

Tomando como ejemplo la representación política desigual de las mujeres, podemos estar de acuerdo en que el derecho no es neutro y que, como todo producto social, expresa las grandes divisiones e injusticias de nuestras sociedades. En otras palabras, pretender que el sistema jurídico es inmune a las relaciones de poder en la sociedad es ingenuo e ineficaz para la protección de los derechos de las personas. Podemos afirmar como indican Cruz y Ravelo (2004) que “las normas jurídicas, (…) y la gama de sistemas desde los que se reproducen relaciones y significaciones sexo/genéricas, se siguen construyendo sobre la base de una dominación masculina patriarcal.” (10). 

¿La ciudadanía inclusiva está garantizada por una democracia basada en el individualismo, el universalismo y la no diferencia? 

Para Phillips (1996) el estatus político de ciudadanas y de ciudadanos se ganó de forma diferente, según una división sexual del trabajo: los hombres como soldados y trabajadores; las mujeres como madres y educadoras de sus hijos e hijas. Por ende, “las desigualdades son inherentes a la política” […y no constituyen] ningún anacronismo histórico, sino algo que sigue vigor en nuestros días.” (85). 

En otras palabras, en lugar de una ciudadanía universal garantizada por la democracia y el derecho, lo que existe realmente son instituciones que construyen una ciudadanía desigual. (85). Phillips también critica el individualismo abstracto del liberalismo democrático porque si bien admite que entre las personas existen diferencias, su presupuesto principal es que tales diferencias no deben ser tomadas en cuenta. Esto debido a que todos los ciudadanos y todas las ciudadanas cuentan con los “mismos” derechos, sin tomar en cuenta sus diferencias en cuanto a riqueza, raza o sexo; o bien, en un extremo aún peor, no es pertinente considerar las diferencias y las desigualdades porque todas las personas somos básicamente iguales. (91-2). 

Para esta autora, es necesario concluir  que “la democracia liberal, tal como se practica en la actualidad, dificulta incluso la posibilidad de abordar el dilema, ya que nos remite recurrentemente al individuo como unidad básica de la vida política, lo que impide considerar seriamente la posibilidad de otorgar mayor poder a los grupos desfavorecidos.” (95). En otras palabras, la democracia inclusiva no puede ser garantizada sin superar la ficción ilusoria de del liberalismo individualista de “convertir a los ciudadanos en sujetos neutrales y despersonalizados, faltos de una identidad real y concreta (…)”. (Kymlicka en Pérez Luño 2005: 115). Resulta imposible construir una ciudadanía inclusiva sin trascender los fundamentos de la democracia liberal e individualista.

¿La “generalidad” del derecho y de la democracia se hacen cargo de las singularidades y sus derechos? 

De acuerdo con Rosanvallon (2010), la legitimidad democrática contemporánea se construye desde la proximidad, esto es, entre otras cosas, que la acción gubernamental “se mantenga atenta a la diversidad de las situaciones, que no sacrifique a nadie a la abstracción de un principio” (251). En este sentido, de conformidad con este autor, la democracia, y el derecho agrego yo, deben garantizar que todas las personas han sido escuchadas y, además, deben rechazar categóricamente que en todos los casos de la vida el único parámetro de convivencia se una pretendida regla ciega. Si algo hemos aprendido a lo largo de más de medio siglo de luchas de las mujeres por el reconocimiento de sus derechos políticos es que la ley no es ciega; más bien ha estado repleta de normas, interpretaciones y decisiones sesgadas y favorecedoras de los hombres y nuestro desigual empoderamiento político. Antes que representar en justicia a las mujeres, así como a otras singularidades y personas, las reglas electorales por mucho tiempo impidieron el reconocimiento de sus derechos de participación política.

Este marco teórico mínimo, en cierto grado, permite explicarnos el largo y complejo camino que han debido seguir las mujeres para garantizar una representación política inclusiva. Nos permite entender las resistencias que en todo este trayecto ha tenido el viaje desde las cuotas voluntarias hasta la paridad total; desde la normalización de lo público para los hombres y lo privado para las mujeres hasta el registro de hombres sancionados por violencia política en razón de género; desde las leyes hechas por y para nosotros los hombres hasta congresos paritarios que legislen con una perspectiva de género; y, también, desde la pretendida neutralidad de la ley y la generalidad de la democracia hasta el activismo social de las mujeres y las acciones afirmativas de autoridades comprometidas con el empoderamiento real y material de todas las mujeres.

 

Bibliografía citada

Cruz, Salvador y Ravelo, Patricia. (2004). “Introducción. Los retos actuales en los estudios de género”, en Voces disidentes. Debates contemporáneos en los estudios de género en México, Id. (coords.), Ciesas/Miguel Ángel Porrúa, México, 5-28.

Pérez Luño, Antonio Enrique (2005). Trayectorias contemporáneas de la filosofía y la teoría del derecho, Palestra, Lima.

Phillips, Anne. (1996). “¿Deben las feministas abandonar la democracia liberal?”, en Perspectivas feministas en teoría política, Castells, Carme (comp.), Paidós, Barcelona, 79-97.

Rosanvallon, Pierre. (2010). La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad, Paidós, Barcelona.

Las Mañaneras y la equidad en la competencia electoral

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Es realmente incomprensible que el Presidente López Obrador no respete las reglas constitucionales destinadas a proteger la equidad en la competencia electoral. Sobre todo, porque dichas normas fueron incluidas en nuestra constitución justamente para impedir que servidoras y servidores públicos influyeran en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. Pero lo que sí limita con lo cínico es que las conductas ahora prohibidas tuvieron como víctima al mismo AMLO durante su primera campaña presidencial del 2006. 

Aunque ahora parece ya muy lejano, fueron las campañas negativas y la intervención mediática del presidente Fox lo que llevó, primero, a que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenara al Consejo General del entonces llamado IFE instrumentar un procedimiento especial, abreviado, para que se pudieran depurar las conductas que estaban afectando la libertad del sufragio del electorado mexicano; y, además, a que la Sala Superior del TEPJF, en su dictamen de validez de la elección de 2006, concluyera que las intervenciones del presidente pusieron en riesgo la validez de la autenticidad de toda la elección.

Las campañas de dos mil seis pusieron en evidencia varios problemas que nuestra joven democracia electoral cargaba en su equipaje: 1) El acceso a radio y televisión basado en quién contaba con mayores recursos directos, por medio de financiamiento público o privado, o indirectos, en razón de las campañas veladas o expresas de sujetos privados a favor o en contra de los contendientes. 2) La intervención que los gobernantes podían realizar en la autenticidad de las campañas por medio de mensajes disfrazados de propaganda gubernamental. 3) La clara promoción personalizada que realizaban las y los servidores públicos por medio de la propaganda difundida bajo cualquier modalidad de comunicación social con la consecuente afectación a la equidad en la elección.

La reforma constitucional en materia electoral del 13 de noviembre del 2007 incorporó al texto fundamental algunas normas que me interesa resaltar: i) La obligación de todos los poderes y órganos de suspender la difusión de toda propaganda gubernamental durante las campañas electorales y hasta la conclusión de la jornada (art. 41, fracción III, Apartado C). ii) La obligación de todos los servidores públicos de aplicar en todo tiempo de forma imparcial los recursos públicos y sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos (art. 134, párrafo 7º). iii) La obligación de que la propaganda gubernamental, en todo tiempo, sea institucional, informativa, educativa o de orientación social y, además, la prohibición de que dicha propaganda incluya signos o imágenes que impliquen promoción personalizada de las y los servidores públicos (art. 134., párrafo 8º).

Estas reglas de rango constitucional fueron incorporadas justamente después de la poco limpia campaña electoral presidencial de dos mil seis y, como puede evidenciarse, buscaron alcanzar uno de los fines que están presentes en todo el entramado electoral nacional: la equidad en la competencia. Más claro aún, estas reglas se crearon como una consecuencia de las campañas negativas en contra de AMLO en ese año. Ahora, quince años después, parece ser que es el mismo presidente quien desea desconocer el alcance de estas normas por medio de sus mensajes de corte electoral en las Mañaneras.

Nadie podría desconocer que las y los servidores públicos gozan de derechos y libertades como la expresión política, y que, desde luego, las personas tenemos derecho a saber lo que nuestros gobiernos están realizando. Estas premisas justifican las novedosas Mañaneras, sin embargo, una mínima cultura constitucional debería concluir que las conferencias de prensa matutinas del Presidente también están sometidas a las reglas que describí. Y tampoco podemos negar que si el titular del Ejecutivo incumple con estas reglas constitucionales se afectará la equidad en la competencia entre los partidos durante las campañas electorales que están por iniciar.

En este mismo sentido, las Mañaneras deben ser tomadas como propaganda gubernamental, porque indudablemente son un instrumento de comunicación desde el poder. Recordemos, como afirma Castells (2012), que “en nuestro contexto histórico, la política es fundamentalmente una política mediática” y que “las relaciones de poder se basan en gran medida en la capacidad para modelar las mentes construyendo significados a través de la creación de imágenes”. Más allá de la libertad de expresión del Presidente y del derecho a estar informadas de las personas, ¿no es esto lo que construye todos los días AMLO en las Mañaneras? ¿No es esto lo que pretende construir al referirse en las Mañaneras a partidos políticos y coaliciones?

Justo con motivo de estas expresiones el Consejo General del INE, por orden de la Sala Superior del TEPJF, tuvo que conocer en pleno una solicitud de medida cautelar en contra del Presidente por las referencias electorales que hiciera en una Mañanera de diciembre pasado. Para tutelar la equidad en la competencia, el INE ha ordenado a AMLO que “en el mecanismo de comunicación gubernamental se abstenga de realizar conductas que involucren manifestaciones cuyo contenido pueden ser de naturaleza electoral, en apego a lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución”. Esta determinación preventiva de carácter inhibitorio, como era de esperarse, fue impugnada por el partido del Presidente y por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

Paradojas de la vida: Quince años después de aquella campaña de 2006 López Obrador es quien ahora ejerce el poder. El Presidente es ahora quien construye su política por medio de las Mañaneras. Ahora, el presidente pasó de ser una víctima del poder mediático a un actor que debe ceñirse a las reglas que prohiben abusar del poder para beneficio propio o del partido en el gobierno. Aunque algunos pensemos que deberíamos privilegiar la libre circulación de las ideas y las opiniones, no podemos desconocer el alcance de las normas constitucionales. Sólo esperemos que el Tribunal Electoral logre otorgar más peso a la equidad en la contienda que al inmenso poder mediático del Presidente de la República.

Política anticorrupción en México y derechos humanos

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El treinta de agosto del año pasado se publicó el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 del Presidente López Obrador. Por su parte, el veintinueve de enero pasado el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción aprobó finalmente la Política Nacional Anticorrupción. Por su parte, el pasado seis de diciembre, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobó un documento denominado Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos.

Esta colaboración se centrará, en primer lugar, en hacer una breve descripción del contenido de ambos documentos; y, posteriormente, en delimitar cuál debe ser un enfoque de derechos humanos en cualquier política anticorrupción, según el referido documento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

El Programa del Ejecutivo se sustenta en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 y parece delimitar su problematización con los siguientes elementos: Por una parte, identificando a la corrupción como el principal problema del país, pero también subrayando a la impunidad como su principal; además, las consecuencias de la corrupción se describen en el sentido de que afecta a la sociedad, debilita la credibilidad en las instituciones estatales, disminuye el Estado de derecho y propicia  inseguridad jurídica, injusticia e incapacidad para garantizar y ejercer derechos fundamentales.

El Programa cuenta con cinco objetivos prioritarios y dos de ellos son: combatir frontalmente las causas y efectos de la corrupción y combatir los niveles de impunidad administrativa en el Gobierno Federal. Respecto de estos dos objetivos prioritarios, el Programa se desagrega en 11 estrategias prioritarias y 91 acciones específicas; asimismo, se propone alcanzar 6 metas que denomina de bienestar.

La Política Nacional Anticorrupción (PNA), por su parte, pone el foco del problema en la “incapacidad para controlar la corrupción en México, esto es, prevenirla, detectarla y sancionarla eficazmente, que favorece a unos cuantos en detrimento de la mayoría.”

Entre las causas de la corrupción, según la PNA, están: (i) altos niveles de impunidad, (ii) discrecionalidad excesiva y arbitrariedad, (iii) débil participación social y (iv) distorsión de puntos de contacto entre instituciones gubernamentales y la sociedad.

Como consecuencias de la corrupción se menciona que propicia formas de intercambio particulares, arbitrarias y excluyentes; fomenta el ejercicio ineficiente del gasto público y restringe el acceso a bienes y servicios públicos, particularmente a la población en situación de vulnerabilidad.

En la PNA se delinean cuatro ejes estratégicos: (1) combatir la corrupción y la impunidad, (2) combatir la arbitrariedad y el abuso de poder, (3) promover la mejora de la gestión pública y de los puntos de contacto entre gobierno y sociedad, y (4) involucrar a la sociedad y al sector privado. Como ejes transversales se aprobaron la coordinación, los derechos humanos, el gobierno abierto y la participación social, y la inteligencia y las tecnologías.

Para lograr su implementación, en la PNA se fijan 10 objetivos específicos y 40 prioridades de política, de las cuales 16 son de corto plazo (tres años o menos); 15, de mediano plazo (entre tres y seis años) y 9, de largo plazo (más de seis años). Además, se identifican los vínculos de coordinación que deberán existir entre todos los integrantes del Comité Coordinador del SNA al efecto de que se emitan los programas de implementación con sus objetivos específicos, estrategias, líneas de acción e indicadores para su evaluación. Por lo que hace a las políticas estatales anticorrupción que deben emitirse en los estados, en la PNA se expresa claramente que, si bien las políticas locales deben estar alineadas a los contenidos estratégicos  de la política nacional, también deberán contextualizar sus propios temas, diagnósticos y prioridades.

Por otra parte, en lo que hace al enfoque de derechos humanos de una política anticorrupción,  la Comisión Interamericana de derechos Humanos parte de la premisa de que “no sólo la corrupción viola derechos humanos, sino que se debe prestar atención a la forma en que diversos contextos de corrupción facilitan y/o fomentan la vulneración de derechos humanos.”

Específicamente, para la CIDH se debe prestar atención al impacto y afectación de la corrupción en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA), como son el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho a la vivienda, el derecho a la alimentación y al agua. Con relación a estos derechos, no solo puede existir una violación directa, sino que, incluso, al desviarse recursos públicos se estarían evitándose el desarrollo progresivo de los mismos porque no se hace alcanza el máximo de los recursos disponibles debido a los actos de corrupción.

Con relación a la prohibición de discriminación, común para todas las categorías de derechos, la CIDH subraya que los actos de corrupción pueden afectar de una manera desproporcional a las personas históricamente discriminadas y excluidas. La Comisión Interamericana también resalta el impacto que la corrupción tiene en la institucionalidad democrática, en la libertad de expresión, el acceso a la información. Resalto que para la CIDH es muy importante que “las informaciones y opiniones sobre figuras públicas con relación a hechos de corrupción deben gozar de una especial protección.”

La propuesta de la CIDH es que toda política anticorrupción con enfoque de derechos humanos coloque en su centro a las víctimas de la corrupción como principio orientador y punto de partida: “las víctimas de la corrupción deben estar en el centro de la lucha contra este fenómeno y formar parte del análisis, diagnóstico, diseño e implementación…” Esto es, “no es posible pensar la corrupción como un ilícito sin víctimas.”

La CIDH establece en su documento que, además de la centralidad de las víctimas, cualquier política anticorrupción con enfoque de derechos humanos debe tomar en cuenta los siguientes principios: (a) La igualdad y la no discriminación, para lograr enfocar esfuerzos en los grupos de personas que tienen alguna desventaja de acceso a los derechos. (b) La participación y la inclusión social, teniendo cuidado de no identificar esta participación como “la voluntad de las mayorías”. (c) Garantía de mecanismos de reclamo y acceso a la justicia. (d) La transparencia y rendición de cuentas garantizada con la producción y acceso a la información, en el sentido de información desde las dimensiones cuantitativa y cualitativa, pero también desagregada por segmentos de población que han sufrido discriminación histórica. (e) La protección prioritaria a grupos en situación de discriminación histórica. Y (f) la inclusión de la perspectiva de género y diversidad.

Adicionalmente, la CIDH considera como supuestos positivos de la política anticorrupción con enfoque de derechos humanos, una eficiente coordinación horizontal y vertical para potenciar todos los esfuerzos anticorrupción; considerar medidas dirigidas a erradicar la cultura de la tolerancia hacia la corrupción; y, por último, la relevancia de la cooperación internacional y una perspectiva que considere también la corrupción transnacional.

Hecha esta breve descripción, en la siguiente colaboración se estudiará si el Programa del Ejecutivo y la Política Nacional Anticorrupción tienen un enfoque de derechos humanos.

Fuentes consultadas.

CIDH. 2019. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos. OEA/Ser. L/V/II, doc. 236, 6 de diciembre, español.

COMITÉ COORDINADOR DEL SNA. 2020. Política Nacional Anticorrupción. Aprobada el 29 de enero.

SECRETARÍA DE ECONOMÍA. 2019. Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024. Diario Oficial de la Federación del 30 de agosto.

Paridad total en las gubernaturas del 2021

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El 14 de diciembre pasado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) dictó una sentencia en la cual ordenó que los partidos políticos nacionales postulen a siete mujeres como sus candidatas en los quince estados en los cuales se renovarán las gubernaturas en el 2021. Estas líneas tienen como objetivo presentar una breve reseña de este histórico caso.

En principio, recordemos que este caso se deriva de las demandas que se presentaron en contra del acuerdo del Instituto Nacional Electoral (INE) por el que se dio respuesta a unas consultas estratégicas de una aspirante a la gubernatura de Michoacán por MORENA (Selene Lucía Vázquez Alatorre) y dos organizaciones de la sociedad civil, Equilibra y Litiga. (INE/CG569/2020).  En este acuerdo el INE determinó, entre otras cosas, que los partidos políticos nacionales debían postular al menos a 7 mujeres como candidatas a las gubernaturas; que los partidos locales debían registrar una candidatura de género distinto a la que registraron en la elección anterior, y, en el caso de los partidos locales de nueva creación, debían postular preferentemente a mujeres a las gubernaturas. 

Este acuerdo fue impugnado y, en síntesis, las demandas de los partidos estaban dirigidas a revocar la obligatoriedad de la postulación de al menos 7 mujeres candidatas a las gubernaturas, mientras que las de las ciudadanas y organizaciones consideraban que el acuerdo del INE no era suficiente, porque no obligaba a que las quince candidaturas fueran para mujeres, o al menos ocho, y dado que no se establecían bloques de competitividad o gubernaturas reservadas para mujeres.

El 14 de diciembre, por mayoría y después de una discusión poco clara de casi cuatro horas de duración, la Sala Superior del TEPJF determinó revocar el acuerdo del Consejo General del INE. Esta determinación judicial se sustenta en los siguientes argumentos: (i) el INE carece de las facultades para tomar esta medida; (ii) existe omisión de las Legislaturas al no haber regulado la paridad en las gubernaturas; (iii) la Sala Superior, considerando la obligatoriedad del principio constitucional de paridad total, debe llenar dicho vacío legislativo; (iv) se ordena directamente a los partidos políticos nacionales que respeten el principio de paridad postulando a 7 mujeres candidatas a las gubernaturas y a 8 hombres candidatos, lo cual deben informar al INE a más tardar el 30 de diciembre y, en caso de incumplimiento, se negará el registro de candidaturas de varones. (SUP-RAP-116/2020 y acumulados).

Tanto el acuerdo del INE, si bien ya revocado, como la sentencia del TEPJF asumen la enorme disparidad en el acceso de las mujeres a los cargos ejecutivos estatales. El INE realizó el recuento de las personas que han ocupado las gubernaturas entre 1953 y 2020 y los resultados muestran una diferencia mayúscula: solamente 7 mujeres (el 2%) han ocupado dichos cargos; frente a 344 hombres (98%). 

La medida aprobada al menos abordará la parte de las postulaciones, lo cual es un avance importantísimo. En efecto, considerando las personas que se han mencionado como precandidatas en los quince estados que renuevan el poder ejecutivo local, puede observarse el obstáculo de entrada (la postulación) que enfrentan las mujeres: En MORENA se mencionan a 23 mujeres y 36 hombres como posibles personas precandidatas; en el PAN, 7 mujeres y 34 hombres; y en el PRI, 9 mujeres y 35 hombres (Campaigns & Elections México, “Destino 2021. Encuestas por región”). En otras palabras, con estas condiciones desiguales de competencia interna, para las mujeres resultaría prácticamente imposible remontar esta enorme brecha sin una medida como la postulación obligatoria de 7 mujeres candidatas por partido político a las gubernaturas. 

No obstante, la probabilidad de que las mujeres efectivamente sean gobernadoras de sus estados no aumentará solamente con la obligación de la postulación. En este sentido, tienen razón las ciudadanas y organizaciones que de forma estratégica han litigado este caso: Se requieren otras medidas como bloques de competitividad. Sin éstos, los partidos políticos pueden adecuar las postulaciones de mujeres en estados en los que tengan menor probabilidad de ganar la elección. Así lo ha demostrado, por ejemplo, la postulación de candidaturas de mujeres a las presidencias municipales en Nuevo León, si no se establecen segmentos de competitividad, tal como ya se hará para el 2021.

Este tipo de medidas no fueron establecidas por el INE o por el TEPJF. Esto les corresponderá, según se indica en la sentencia, a las legislaturas federal y locales para antes del inicio del siguiente proceso electoral en que se renueven gubernaturas. Desafortunadamente ya sabemos qué pasará en los congresos: Consumirán el tiempo hasta el último minuto o, peor aún, serán omisos y requerirán de litigios para obligarles a cumplir con esta parte de la sentencia. 

En suma, buenas noticias de fin de año al haberse dado un paso más hacia la garantía de la igualdad entre mujeres y hombres para el acceso a las gubernaturas estatales. Sin embargo, falta aún mucho para lograr su plena efectividad, probablemente por medio del establecimiento de bloques de competitividad. Pero para que se logre esto se requieren congresos con una agenda de empoderamiento de las mujeres en todos los cargos públicos, electivos o de nombramiento. Y, sin duda, como demuestra este caso, se necesita del activismo vía litigios estratégicos de las mujeres, de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil.

El recuento de las reformas constitucionales de AMLO

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El final de un año es generalmente un buen momento para hacer un recuento de las cosas que han acontecido en cierto período. En esta colaboración me referiré a las reformas constitucionales de los primeros dos años de gobierno del Presidente López Obrador, de cómo se votan estos decretos en las Legislaturas Estatales y la manera en que se han aprobado dichas reformas en el Congreso de Nuevo León. Este recuento hace corte de caja el 18 de diciembre del 2020.

Contando el número de artículos modificados o adicionados de la Constitución, durante la administración de AMLO se han reformado 40 artículos constitucionales. Con relación a las cinco presidencias que le antecedieron, este número de cambios le otorga el quinto lugar. La prelación de las administraciones es la siguiente: 1ª Enrique Peña Nieto con 155 artículos reformados; 2ª Felipe Calderón, 110 artículos; 3ª Ernesto Zedillo, 78; 4ª Carlos Salinas de Gortari, 55. En la administración de Vicente Fox Quesada se adecuaron 31 artículos constitucionales. Debe tomarse en cuenta que AMLO tiene dos años en el gobierno; si mantiene este ritmo de artículos reformados, en su tiempo podrían llegar a modificarse ciento veinte artículos, con lo cual terminaría su gestión en el segundo lugar de más artículos constitucionales modificados.

Considerando que ya se han publicado diez decretos de reformas constitucionales en veinticuatro meses de ejercicio del gobierno de López Obrador, esto significa que, en promedio, en esta gestión se culmina un procedimiento de reforma constitucional cada 2.4 meses. Y, asumiendo que esta será la primera presidencia que finalizará su período el 30 de septiembre del 2024, en los cuarenta y seis meses que aún le restan a AMLO todavía podrían aprobarse y publicarse 19 decretos de reformas constitucionales.

Pasemos ahora a las materias que se han reformado en la Constitución en estos dos años.

Los temas de las reformas han sido los siguientes: (1ª) Extinción de dominio (14 de marzo del 2019); (2ª) Guardia Nacional (26 de marzo del 2019); (3ª) ampliación de los supuestos delictivos para la procedencia de la prisión preventiva de oficio (12 de abril del 2019); (4ª) reforma educativa (15 de mayo del 2019); (5ª) paridad de géneros (6 de junio del 2019); (6ª) reconocimiento de pueblos y comunidades afromexicanas (9 de agosto del 2019); (7ª) consulta popular revocación de mandato (20 de diciembre del 2019); (8ª) prohibición de condonación de impuestos (20 de diciembre del 2019); (9ª) salud para el bienestar y pensiones no contributivas para personas adultas mayores (8 de mayo del 2020); (10ª) movilidad y seguridad vial (18 de diciembre del 2020).

Debe señalarse que cuatro decretos de reforma constitucional están por finalizar, muy pronto, el procedimiento de reforma constitucional. Los temas que impactarán estos decretos son: Juventud, reforma judicial, nacionalidad y fuero constitucional. De estos decretos falta solamente la aprobación de las Legislaturas, la declaratoria por las Cámaras o la publicación del Ejecutivo. Esto es, en las semanas siguientes se incorporarán cuatro modificaciones más a la Constitución.

Veamos enseguida las votaciones que se han dado en las Legislaturas de los estados para la aprobación de los diez decretos de reforma constitucional publicados en estos primeros dos años de gobierno de AMLO.

Es de remarcar que todos estos decretos han obtenido las votaciones aprobatorias de más de diecisiete entidades federativas, el cual es el mínimo de votos que se requieren para la aprobación de una reforma constitucional (art. 135 CPEUM). También llama la atención que la reforma constitucional de la Guardia Nacional obtuvo la aprobación unánime de las 32 Legislaturas estatales y que sólo en cuatro de ellas ha habido votos en contra de algunos Congresos locales: la correspondiente a la extinción de dominio registró el voto en contra del Congreso de Guanajuato; la relativa a la ampliación de delitos en los que es procedente la prisión preventiva oficiosa contó con dos Legislaturas en contra: Chihuahua y San Luis Potosí; y las que reformaron temas sobre el reconocimiento de pueblos y comunidades afromexicanas y la revocación de mandato fueron votadas en contra también por Guanajuato. 

Por lo que hace a la forma de votación del Congreso de Nuevo León, destaco lo siguiente. Los diez decretos fueron aprobados en nuestro Congreso: 6 por unanimidad de votos de las y los diputados presentes (aquí incluyo una votación que registra una abstención y  treinta y siete votos a favor) y 4 por mayoría de votos. También destaco que tanto en la 

Comisión de Puntos Constitucionales como en el Pleno del Congreso del Estado, los dictámenes para la aprobación de los decretos de reforma constitucional prácticamente no tienen discusión y, por ende, son aprobados el mismo día que son presentados en la Comisión o en el Pleno. Por ejemplo, considerando el número de días que corren entre la aprobación en la Comisión y su discusión y aprobación en el Pleno, 3 dictámenes se resolvieron en ambos órganos el mismo día; 2 dictámenes tomaron un solo día entre ambas sesiones; 1 dictamen tomó dos días; 2 dictámenes llevaron siete días; 1, trece días; y 1, 15 días. Los dictámenes en donde se aprecia mayor rechazo por diputadas y diputados locales de Nuevo León es en los referentes a la reforma educativa (24 votos a favor y 15 en contra) y respecto de la reforma sobre salud para el bienestar y pensiones no contributivas para personas adultas mayores (26 a favor y 16 en contra). Ahora, destaco que en cuatro de los decretos de reforma constitucional que conoció nuestro Congreso su votación resultó intrascendente, porque se dio con posterioridad a la publicación del decreto de reforma en el Diario Oficial de la Federación (paridad de géneros, pueblos afromexicanos, revocación de mandato y salud para el bienestar).

En conclusión respecto a este recuento: Nuestra Constitución continúa siendo reformada muy fácilmente. La administración de AMLO podría finalizar en el segundo lugar de modificaciones de las últimas seis presidencias. Los temas de las reformas son muy variados: Muchos de ellos recogen parte del programa político del Presidente, por ejemplo, la revocación de mandato, la prisión preventiva para delitos derivados de hechos de corrupción, la salud para el bienestar y las pensiones para personas adultas mayores, etc.; otros más, son completamente coyunturales, como la prohibición de condonación de impuestos; algunos son muy importantes en cuanto a ampliación de derechos, como la paridad total entre géneros.

Por otro lado, las Legislaturas estatales no están realizando propiamente una función de control sobre las reformas constitucionales. Lo cual no es muy distinto a lo que ha sucedido en recientes períodos presidenciales. En particular, el Congreso de nuestro estado, por lo general, aprueba de forma unánime las reformas constitucionales y destina muy poco tiempo para su discusión y deliberación.

Finalmente, una pregunta que debemos formularnos es cuánto estamos haciendo desde la sociedad civil organizada, desde las universidades, desde los medios de comunicación, para discutir los grandes temas, instituciones y derechos que se están incorporando cada dos meses y medio a nuestra Carta Magna. Tal vez sea tiempo de que no solamente exijamos a las personas que nos representan políticamente que cumplan su función de deliberación y control sobre la reforma constitucional, sino que también nos involucremos cada día más como sociedad en las reformas constitucionales en nuestro país para que, así, poco a poco, podamos pasar a tener una Constitución viva, y no solo un documento ideal en el diseño, pero poco conocido y menos respetado por las personas.

El “inicio del rompimiento del Pacto Federal”

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Hace un par de días los Gobernadores que integran la denominada “Alianza Federalista” declararon que algunas acciones y omisiones del Presidente de la República podían significar el “inicio del rompimiento del Pacto Federal”. Estas declaraciones tuvieron varias interpretaciones. Una ellas consideró que estas palabras significaban que algunos estados podrían “abandonar” la Federación. El objetivo de esta colaboración es el tratar de delimitar el alcance las declaraciones de los Gobernadores aliancistas.

No considero que el significado político buscado por los Gobernadores sea el iniciar un proceso político separatista en México. 

En efecto, si bien se aprecian dos bloques de estados, uno en el norte y noreste de México (Chihuahua, Durango, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas) y otro en el occidente-Bajío (Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Colima y Michoacán), sería iluso pensar que las poblaciones y las estructuras sociales, políticas y económicas de dichas entidades, por sí mismas o aglutinadas en dichos bloques, forman una homogeneidad suficientemente articulada para pensar que en ellas se está viviendo un impulso separatista de la Federación. En otras palabras, por más graves que sean los problemas que tengamos en el país y en dichos estados, ni cercanamente se asemejan a procesos políticos como los que vivió en su momento Quebec en Canadá o actualmente tiene Cataluña en España. 

Por otro lado, si dichas entidades “abandonasen” la Federación esto implicaría una modificación al artículo 43 de la Constitución, en donde se establecen las partes integrantes de la Federación. Para esa modificación no hay un procedimiento expreso en el propio texto constitucional. Lo que tenemos es la facultad del Congreso de la Unión para “admitir nuevos Estados a la Unión Federal” (art. 73, fracción I) y para “formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes” (art. 73, fracción III), pero para esto último es necesaria la participación del Congreso de la Unión, del Ejecutivo Federal, de las Legislaturas estatales de que se trate su territorio y del resto de las Legislaturas estatales. De hecho, este es uno de los mecanismos para modificar la Constitución, siendo el otro el establecido en el artículo 135 constitucional (Carbonell 1999: 253). Aun pensando que interpretativamente podría utilizarse este método para el sentido de abandonar la Federación que se ha dado a las declaraciones de los aliancistas, se requeriría la participación de otros Poderes federales y estatales. Sin embargo, no estimo que esta pueda ser la interpretación de dichas normas constitucionales, porque históricamente “el Estado federal, como el unitario, es obra de una Asamblea constituyente, que reduce la soberanía nacional a la independencia del Estado y no reconoce a los estados federados capacidad para cambiar la forma de gobierno (monarquía, república) o para abandonar el Estado en el que se han integrado”. (Artola 2005: 96).

Es por estas razones que el significado de las declaraciones de los Gobernadores aliancistas no puede ser el de “abandonar” la Federación. 

No obstante, sí creo que, si bien de forma un poco obscura, el contenido de sus declaraciones tiene un peso político importante para la discusión y eventual modificación del arreglo constitucional federal en México, el Pacto Federal. Si esto es a lo que realmente quisieron referirse, bienvenida la propuesta.

Si por Pacto Federal entendemos ese convenio fundante entre las partes integrantes de la Federación por el cual, como afirma Arteaga (2017), se (i) distribuyen entre dos fuentes de autoridad las facultades y atribuciones, (ii) se distribuyen los medios o principios para que ambas fuentes de autoridad sean autosuficientes, (iii) se hace funcional u operante la división de poderes y la distribución de las funciones en los ámbitos federal y local, (iv) se establecen las bases para que no exista ambigüedad sobre a qué autoridad le compete una facultad y (v) se establecen los principios para evitar la duplicidad de acciones; entonces, sin duda, el significado de la declaración de los Gobernadores debe llevar a la redefinición del federalismo mexicano.

Efectivamente, tal vez el grito de los aliancistas sea el grito de todas las entidades, aunque algunas no deseen que se les identifique como federalistas. Esto es así, si entendemos que “el federalismo se presenta como un mecanismo de pacificación institucional, que contribuye a encontrar soluciones acordadas (no impuestas desde el gobierno central) entre las partes que integran diversas unidades territoriales federadas”. (Tortolero 2018: 212). 

Aun con sus evidentes orígenes partidistas opositores al Gobierno de López Obrador, considero que la declaración de los Gobernadores aliancistas constituye una contundente afirmación política de que el arreglo constitucional federal (el Pacto Federal) y las decisiones que con base en él se timan diariamente en México, están fallando en lograr la pacificación institucional y en construir en común las soluciones que requieren nuestros graves problemas nacionales. Creo que ese es el sentido que quisieron dar los Gobernadores a sus declaraciones. Y por el bien del país, esperemos que ese sea el el sentido que todas y todos le demos a estas palabras.

Bibliografía

Arteaga Nava, Elisur. (2017). Derecho constitucional. Parte general: Teoría y política. México: Oxford University Press.

Artola, Miguel. (2005). Constitucionalismo en la historia. Barcelona: Crítica.

Carbonell, Miguel. (2008). Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. México: Porrúa.

Tortolero Cervantes, Francisco. (2018). “IV. El federalismo mexicano actual”. En Barceló Rojas et al., Manual de derecho constitucional. Estructura y organización del Estado mexicano. México: Fondo de Cultura Económica.

La(s) materia(s) de la consulta popular

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La Suprema Corte de Justicia de la Nación aprobó la materia de la consulta popular planteada por López Obrador para enjuiciar a ex Presidentes de México. Esta es una decisión de enorme relevancia para la democracia mexicana. Para lograr la aprobación, en la Corte se construyó una mayoría de Ministras y Ministros que no señaló claramente cuál era la materia de la consulta que consideraba constitucional y, en razón de esta indeterminación, la mayoría reformuló una pregunta muy compleja que requerirá de un instructivo para que el electorado pueda comprender su verdadero alcance.

Primero lo positivo del debate en el Pleno de la SCJN. Para la mayoría de las y los Ministros, la función del máximo tribunal constitucional en esta parte del procedimiento debe ser garantista del derecho humano de participación política. Coincido en que esta debe ser la aproximación, porque solamente así se logra potenciar la participación política de las y los mexicanos. Algo semejante expresé en este mismo espacio en junio de 2019, cuando el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León dejó pasar una oportunidad histórica y prefirió analizar restrictivamente las peticiones de consulta popular estatales formuladas en ese momento. En aquel entonces me pregunté si el Tribunal tenía claro que las normas de las consultas populares garantizaban el derecho humano de participación política y, por ende, debían ser interpretadas de la forma más favorable a las personas. La mayoría de las y los Ministros ahora han definido correctamente que las consultas populares se refieren al derecho humano de participación política. Esto debe ser reconocido.

En una sociedad democrática, las inconsistencias lógicas de los tribunales también deben ser puntualizadas, tal vez aún más que los aciertos. En este caso, considero que la Corte tuvo dos errores: Por un lado, no fijar con claridad cuál es la materia de la consulta popular peticionada por el Presidente de la República; y por el otro, como consecuencia de la falta de claridad en la materia, redactar la pregunta de la consulta popular en términos tan abstractos que hace que prácticamente todo y nada quepa en la materia de lo que se consultará.

Del artículo 26 de Ley Federal de Consulta Popular se desprende sin lugar a duda que el procedimiento que corresponde a la Corte consiste en lo siguiente: 

Primero, resolver sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular.

Segundo, revisar que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta;  que no sea tendenciosa o contenga juicios de valor; que emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible y que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo. En esta misma fase, y de ser el caso, la Corte deberá realizar modificaciones a la pregunta para que ésta sea congruente con la materia de la consulta y que cumpla con los criterios que demanda la Ley.

Tercero, notificar a la Cámara de origen la resolución que emita, dentro de las 24 horas siguientes.

Como puede observarse, el primer paso lógico-jurídico del papel de la SCJN consiste en analizar la constitucionalidad de la materia de la consulta popular. Justo esta fue la primera operación que realizó la Corte en 2014 en los cuatro expedientes de revisión de constitucionalidad que se presentaron en ese año y los cuales fueron declarados inconstitucionales. 

Es cierto que la Suprema Corte de Justicia, como todo tribunal constitucional, debe realizar el encuadramiento de la materia que someterá al parámetro de regularidad constitucional respectivo y, en este caso, como sostuvo la mayoría, debe realizar esa definición de alineamiento desde la posición que sea más favorecedora del derecho humano de participación política. Para lograr fijar la materia de una consulta, el alto tribunal está obligado a considerar de forma completa lo presentado por el peticionario. Esta tarea no era nada sencilla para la Corte, dada la narrativa compleja y deliberadamente abstracta que caracteriza al Presidente de la República, no obstante, en su escrito de petición de consulta López Obrador plantea en diversas ocasiones expresiones que relacionadas con el juicio penal de los ex Presidentes, y fue en ese sentido que su pregunta incluía las palabras “investigación, sanción y presuntos delitos”.

Una vez consolidada la labor de encuadramiento sobre la materia de una consulta popular, el análisis de constitucionalidad debe centrarse en las materias que no pueden ser consultables, por ejemplo la restricción de los derechos humanos y sus garantías. Es este el núcleo de la labor constitucional de la Corte y de ahí lo esencial de que fije con claridad cuál es el objeto de una consulta popular. Como sostengo, dado que la SCJN no logró establecer con claridad cuál era la materia sobre la cual debía realizar su control de constitucionalidad, dentro del marco de análisis a favor de la participación política, era natural que ninguna de las materias no consultables se actualizara en este caso y que en cualquier caso la mayoría de la Corte concluyera su constitucionalidad. 

La perspectiva garantizadora de la participación política, sin embargo, también requiere que la Corte, responsablemente, y dentro de los parámetros planteados por el poder peticionario, establezca una sola materia de consulta, porque de lo contrario no será posible un debate público y democrático sobre el objeto de la consulta, porque todos tendremos una interpretación distinta sobre lo que “realmente” versa la consulta.

Desde mi perspectiva, la mayoría de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no estableció con claridad cuál era la materia que aprobaron como constitucional.

Según la versión taquigráfica de la sesión, para la y los Ministros que consideraron inconstitucional la materia de la consulta trataba sobre la investigación y la sanción penal a ex Presidentes de México (1988-2018). La minoría estuvo conformada por el Ministro Aguilar Morales (quien preparó el proyecto original), la Ministra Piña Hernández y el Ministro Franco González. Aunque el Ministro Pardo Rebolledo al final votó en este grupo, en un momento del debate consideró estimar constitucional la materia si ésta se definía como una amnistía a ex Presidentes que debería ser aprobada por el Congreso.

El problema principal se generó con la indeterminación de las otras 5 interpretaciones sobre lo que verdaderamente constituía el objeto de la consulta: 

El Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea consideró que se trataba de un tema de “diseño y rumbo de la política criminal”. El Ministro Ortiz Mena, expresó que se trataba de una “facultad del Ejecutivo Federal para destinar recursos humanos y materiales en el sentido de recabar y allegarse los elementos necesarios para analizar la actuación de ex Presidentes”. La Ministra Ríos Farjat argumentó que en realidad era “un cauce democrático a una demanda social orientada el esclarecimiento y la justicia”. La Ministra Esquivel Mossa y el Ministro Pérez Dayán defendieron que el objeto estaba relacionado con “responsabilidades administrativas de los servidores públicos en contra de actos de ex Presidentes, así como a la participación ciudadana en el combate a la corrupción”. Para el Ministro González Alcántara, el objeto de la consulta era “el esclarecimiento de la verdad”.

Como puede apreciarse, la mayoría votó como constitucional no una, sino cinco materias de la consulta popular.

Una vez fijada la materia de una consulta y su constitucionalidad, el análisis y la eventual reformulación de la pregunta debe ser un consecuencia natural y objetiva de la materia declarada constitucional; esto último es una obligación para las personas integrantes del Pleno de la Corte, no es facultativo. Sólo así se entiende que la legislación imponga el deber de que la pregunta “derive directamente de la materia de la consulta”.

La pregunta quedó redactada así: ¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?

Algunas dudas: ¿Cómo responderemos a una pregunta que incluye al mismo tiempo el sí y el no? ¿Qué significa esclarecimiento? ¿A qué decisiones políticas se refieren? ¿Hasta qué años pasados se refiere la pregunta? ¿Actores políticos son solo ex Presidentes o también otros sujetos como ex titulares de Gubernaturas, de Ayuntamientos, de Poderes legislativos y judiciales, ex dirigentes de partidos políticos?

En suma, las materias de esta consulta popular que la Corte declaró constitucionales, así, en plural, condujeron a una pregunta indeterminada y equívoca. Si bien aún falta la aprobación por parte de la mayoría de las Cámaras, muy seguramente en agosto del 2021 acudiremos a las urnas para pronunciarnos sobre al menos cinco materias de la consulta y lo haremos con una pregunta abierta y abstracta. Justo todo lo contrario de lo que necesitamos para ser una sociedad más informada, más participativa, y, por qué no, más unida. 

Principios para garantizar elecciones democráticas durante la pandemia

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El 1º de abril el INE suspendió los procesos electorales y la jornada electoral en Coahuila e Hidalgo. Casi cuatro meses después, el 30 de julio, el INE reanudó dichos procesos y fijó para el 18 de octubre la fecha de la jornada electoral. Entre ambas fechas la tasa de personas contagiadas por el SARS-CoV-2 o la de personas fallecidas ha ido en aumento. 

¿Por qué decidió el INE reanudar las elecciones? Esbozo la hipótesis de que hemos llegado a reconocer, aunque sea implícitamente, que la celebración de elecciones es esencial en términos de estabilidad política y que la suspensión indefinida de las elecciones produce un daño social irreparable. No obstante, el virus y la enfermedad no se han ido. Las elecciones en el país deben llevarse a cabo, pero bajo los principios materia de esta colaboración.

Primer principio: El derecho a la salud de todas las personas que participan en los procesos electorales debe ser protegido por todos los agentes del Estado mexicano, incluidos el Instituto Nacional Electoral (INE) y los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLES). 

Efectivamente, la protección del derecho a la salud de la ciudadanía no es una opción para las autoridades electorales: Es una obligación. Así se reconoce en los artículos 4º, párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 10 del Protocolo de San Salvador. Esto significa para las autoridades electorales que siguiendo tanto las indicaciones de las autoridades sanitarias como las recomendaciones de las organizaciones internacionales de salud, y las mejores prácticas de los organismos electorales de otros países y entidades, deben tomar las medidas sanitarias que protejan los derechos de participación política de las y los nuevoleoneses en las mejores condiciones posibles para su salud. 

Segundo principio: La celebración de elecciones libres, auténticas y periódicas es también un derecho humano de participación política que debe ser garantizado en un Estado constitucional democrático de derecho. 

El derecho a elecciones libres, auténticas y periódicas está reconocido expresamente en los artículos 35, fracciones I y II y 41, párrafo tercero de la Constitución Mexicana; en el 25, inciso b] del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el 23.1.b] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. No proteger este derecho por parte de las autoridades electorales significaría una afectación muy grave al régimen democrático de nuestro país, de ahí la decisión del INE de reanudar los procesos en Coahuila e Hidalgo.  En este sentido, se afirma que cualquier modificación a la fecha de la celebración de las elecciones democráticas afecta al principio de periodicidad (Alivizatos, Bílková, Cameron, Kask & Tuori 2020: 19-20).

Es por ello que tanto el INE como los OPLES, siguiendo todas las precauciones sanitarias posibles, deben asegurar que las elecciones de junio del 2021 se llevarán a cabo en la fecha y con las condiciones que exige un régimen democrático. No solamente se trata de un posicionamiento de naturaleza mediática, y menos aún de confrontación con las autoridades sanitarias, se refiere, más bien, al cumplimiento de su deber de garantizar el derecho humano con el que cuentan las y los ciudadanos a la celebración de elecciones libres, auténticas y periódicas. Uno de los pilares para el éxito de elecciones legislativas en Liberia en medio de la pandemia del Ébola en 2014 fue la coordinación con las autoridades de salud de ese país e, incluso, con las autoridades internacionales (IDEA Internacional 2020).

En este tema la OEA ha señalado que “[l]a multiplicidad de desafíos para organizar elecciones en tiempos de pandemia excede las competencias y capacidades de la autoridad electoral. Se requiere del compromiso y apoyo de otros actores. La coordinación con otras entidades gubernamentales es más que necesaria para celebrar elecciones seguras”. (OEA 2020: 20).

Tercer principio: Las medidas que se adopten por los órganos electorales deben implicar un proceso de coordinación y diálogo con las autoridades sanitarias y con los partidos políticos.

El diálogo constructivo con las autoridades sanitarias es obligado para las autoridades electorales porque tanto la Secretaría de Salud federal como el Consejo de Salubridad General tienen competencia constitucional para dictar las medidas preventivas inmediatas frente a epidemias, como es el caso del SARS-CoV-2 (Art. 73, fr. XVI Constitución Política). Además, en la Ley General de Salud (art. 4º) se establece que los gobiernos de las entidades federativas son también autoridades sanitarias. Resultaría imposible que las autoridades electorales organizaran correctamente las elecciones y protegieran el derecho a la salud de las y los ciudadanos sin una coordinación estrecha con las autoridades sanitarias del país. Es indispensable que las autoridades electorales del país logren “[i]dentificar y mantener los canales de comunicación abierta y permanente entre las autoridades electorales y las encargadas del tema de salud pública en cada país”. (IIDH-CAPEL 2020: 6).

El diálogo y la colaboración con los partidos políticos es siempre un activo muy valioso para la buena marcha de los procesos electorales. Ahora, en tiempos de pandemia, resulta una condición sine qua non de la gestión de las elecciones mexicanas. (Thompson 2020).

Cuarto principio: Las estrategias que tomen los órganos electorales deben buscar reducir hasta el máximo de los recursos disponibles la probabilidad de contagio de las personas que participan en todas las etapas del proceso electoral.

Se han contabilizado que “[m]ás de 40 puntos en el proceso electoral implican la reunión de personas o la transferencia de objetos y, por lo tanto, presentan riesgos de transmisión de virus si no se toman medidas preventivas. Estas interacciones comunes ocurren durante todas las fases del ciclo electoral y no se limitan al día de las elecciones”. (Buril, Darnolf & Aseresa 2020: 4). Desde esta perspectiva, los órganos electorales deben buscar reducir los posibles puntos de contagio en (i) las interacciones persona a persona, por ejemplo, durante las campañas electorales o las capacitaciones a las y los funcionarios de casilla; (ii) la contaminación de las superficies y objetos comunes del proceso electoral para que las personas no estén expuestas a dichos objetos, verbigracia  durante la jornada electoral y los cómputos electorales. (id.)

Quinto principio: Las personas tienen derecho a la información clara, objetiva y sustentada en evidencia científica, hasta el alcance de la información y datos objetivos con que se cuente sobre la pandemia y su impacto en las actividades electorales.

Tanto el INE como los OPLES están obligados a difundir información veraz, clara y objetiva sobre todas las etapas del proceso electoral 2020-2021, así como de las medidas sanitarias y estrategias necesarias para garantizar el derecho a la información de las y los electores y que permitan, en la mayor medida posible, construir un ambiente democrático y seguro para el ejercicio del derecho de voto de las personas, así como el cumplimiento de los deberes cívicos de las personas integrantes de las mesas directivas de casilla. Esto es, las autoridades electorales están obligadas a proporcionar información fiable a las personas, porque el ejercicio de sus derechos políticos se da en un contexto de pandemia y las personas requieren dicha información (ONU 2020) al efecto de tener confianza en su participación en todas las etapas y actividades del proceso electoral.

Sexto principio.  Finalmente, en el contexto de la pandemia, la armonización y la protección de los derechos a la salud y a la participación política implican presupuestos crecientes para la organización de las elecciones. (OEA 2020).  

Los organismos electorales deben contar con presupuestos responsables pero que reflejen su deber de protección de la salud de las personas. El costo mayor para la organización de las elecciones 2021 se evidencia porque no solamente se deben asegurar elecciones de calidad y confiables, sino que simultáneamente debe garantizarse que los insumos y los bienes destinados a la salud de las personas involucradas con la administración del proceso electoral (i) estén disponibles a tiempo, de calidad y en número suficiente, (ii) que estén al alcance de la población -particularmente de quienes pertenecen a grupos en situación de vulnerabilidad o de mayor riesgo sanitario- y (iii) que sean los más apropiados desde la perspectiva cultural, científica y médica. Todo lo cual, sin duda, implica costos mayores a los que una organización electoral se enfrenta regularmente.

Como señalé en una colaboración previa, las elecciones mexicanas están a prueba. Considero que el seguir estos seis principios hará posible que dicha prueba obtenga las mejor de las calificaciones.

Referencias bibliográficas

Alivizatos, Nicos; Bílková, Veronika; Cameron, Iain; Kask, Oliver y Tuori, Kaarlo. (2020). Report – Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency, reflections, taken note of by the Venice Commission on 19 June 2020 by a written procedure replacing the 123rd plenary session. CDL-AD(2020)014. Estrasbugo: Comisión de venecia.

Buril, Fernada et al.. (2020). Cuidando la salud y las elecciones. Arlington, VA.: International Foundation for Electoral Systems.

IDEA Internacional. (2020). Democracy IDEAS Podcast, entrevista a Parvinder Singh -asesor técnico de la Comisión Electoral de Liberia en 2014, 07:04. 

IIDH-CAPEL. (2020). Consideraciones para el establecimiento de un protocolo para celebración de elecciones en el contexto de una crisis sanitaria. S.l. de ed.: IIDH-CAPEL.

OEA. (2020). Guía para organizar elecciones en tiempos de pandemia. S.l. de ed.: OEA.

ONU. Consejo de Derechos Humanos. (2020). Las pandemias y la libertad de opinión y de expresión. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, 23 abril, A/HRC/44/49.

Thompson J., José. (2020). Dimensiones que inciden en la organización de procesos electorales en tiempos de pandemia. S.l. de ed.: IIDH-CAPEL.