El treinta de agosto del 2019 se publicó en el DOF el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 (PNCCI o Programa Anticorrupción) del Presidente López Obrador. En esta entrega se analizará dicho programa. En primer término, con relación al fundamento jurídico para su expedición; posteriormente, en un aspecto de honestidad intelectual en cuanto a la cita de una fuente; y, finalmente, sobre si el PNCCI cuenta con un enfoque de derechos humanos, de acuerdo con las directrices de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
El Programa Anticorrupción se sustenta en la obligación del Ejecutivo Federal de emitir, a más tardar el 30 de agosto del primer año de gobierno, un programa en el que se establezcan “(…) los criterios generales para promover el uso eficiente de los recursos humanos y materiales de la Administración Pública Federal (…)” (art. 61 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria). No obstante, dicha norma no es fundamento para un programa específico de combate a la corrupción. Esto es así, porque con la reforma constitucional de 2015 la facultad de diseñar la política anticorrupción del país corresponde al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción (arts. 113 CPEUM y 9º, fracción III de la Ley General del SNA). Esperemos que no haya conflictos en la implementación del PNCCI y la Política Nacional Anticorrupción y los programas que de ella se deriven, porque este choque sería el mejor de los escenarios para las redes de corrupción que operan en el país.
Por otro lado, con relación a la honestidad en la cita de las fuentes utilizadas en el Programa Anticorrupción, es de señalarse que en él se parte de conceptualizar a la corrupción como “(…) una forma específica de dominación social sustentada en un diferencial de poder estructural en la que predominan el abuso, la impunidad y la apropiación indebida de los recursos de la ciudadanía” (PNCCI 2019: 3). Este concepto de corrupción se denomina “corrupción estructural” y fue delineado por la actual Secretaria de la Función Pública, Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros, en su artículo From “Institutional” to “Structural” Corruption: Rethinking Accountability in a World of Public-Private Partnerships (2013). En este trabajo la Dra. Sandoval invita a trascender el enfoque micro organizacional de la corrupción, resumido en la fórmula de Klitgaard conocida como “corrupción es igual a monopolio del agente público (o de la acción pública) más discrecionalidad menos rendición de cuentas” (11). La Dra. Sandoval afirma en su investigación: “I define ‘structural corruption‘ as a specific form of social domination characterized by abuse, simulation, and misappropriation of resources arising from a pronounced differential in structural power“. (9). ¿Puede el Ejecutivo Federal usar una idea tomada de un libro de su Secretaria de la Función Pública sin darle crédito? Contundentemente no. No puede hacerlo aunque ella esté jerárquicamente subordinada al Presidente de la República. En cualquier institución educativa esto sería considerado un acto de deshonestidad académica.
Ahora pasemos a estudiar si el PNCCI cuenta con un enfoque de derechos humanos (EDDHH). Ya en mi colaboración anterior había sintetizado las directrices de la CIDH que se derivan de su documento Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos (2019). Por cuestiones de espacio solamente me centraré en tres aspectos: Primero, en uno meramente formal consistente en el número de veces que se expresan las palabras derechos humanos en el Programa Anticorrupción; segundo, en analizar el PNCCI buscando si las víctimas de la corrupción están colocadas en el centro de dicho programa; y, por último, si el programa cuenta con un enfoque de género.
Muy difícilmente podría afirmarse que un programa anticorrupción cuenta con un EDDHH, si en él se expresan solamente en 3 ocasiones las palabras “derechos humanos”. Más aún, en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, del cual se deriva el PNCCI, se explicitan las palabras “derechos humanos” únicamente 9 veces. Puede aducirse que esto es una mera observación formal, pero considero que evidencia más bien el desdén en el enfoque de derechos humanos que debe tener toda política anticorrupción y, desde luego, los programas que de ella se deriven.
En segundo lugar, “el principio orientador y el punto de partida de toda política pública anticorrupción se asienta en la consideración de la centralidad de las víctimas de la corrupción” (CIDH 2019: 189). Me pregunto, ¿puede decirse que el PNCCI coloca en el centro de sus estrategias a las víctimas de la corrupción cuando no hay una sola mención relacionada con la reparación integral para las víctimas directas, indirectas y para la sociedad en su conjunto como se indica por parte de la CIDH? La respuesta sin duda es negativa. El Programa Anticorrupción no coloca en el centro de su acción a las víctimas de la corrupción. Si bien las tiene en cuenta en sus instrumentos de medición, no considera estrategia prioritaria o actividad puntual alguna en donde se contemple la reparación integral de las víctimas directas e indirectas de la corrupción. De hecho, cuando en el PNCCI se expresan los efectos de la corrupción en la sociedad no hay una sola mención sobre la violación de derechos humanos y, por ende, tampoco considera estrategias o actividades para la reparación integral de las personas víctimas de las diversas expresiones de la corrupción en nuestro país. En resumen, una política integral de reparaciones desde el EDDHH implica, según afirma la CIDH, dos dimensiones: i) “investigar, restituir, rehabilitar e indemnizar a las víctimas directas” y ii) “promover la justicia y fortalecer el estado democrático de derecho” (CIDH 2018: 64). Aunque pudiera contar con lo segundo como un presupuesto metodológico genérico, no tiene una sola estrategia o acción para la restitución, rehabilitación e indemnización de las víctimas de la corrupción.
Finalmente, uno de los principios que debe atender una política anticorrupción con enfoque de derechos humanos es la “inclusión de la perspectiva de género y diversidad” (CIDH 2019). Este enfoque, en cualquier política pública con EDDHH implica tres obligaciones al momento de la definición de las decisiones de política pública: en primer lugar, considerar el impacto diferenciado que puedan tener las medidas adoptadas en hombres y en mujeres; en segundo lugar, la inclusión de la opinión de ambos géneros, particularmente de las mujeres, en todas las etapas del ciclo de política pública; y, en tercer lugar, en qué medida las acciones adoptadas contribuirán a disminuir las brechas entre mujeres y hombres (CIDH 2018: 32). En otras palabras, y concentrado en la inclusión del enfoque de género, este principio debe promover “(…) que los grupos marginados o excluidos del disfrute de sus derechos sean identificados y que se formulen políticas que corrijan positivamente las desigualdades sociales para garantizar la realización universal de los derechos” (IPPDH 2014: 26). En el PNICC no hay una sola estrategia, ni siquiera una consideración de problema público, en donde se tome en cuenta a las mujeres y el impacto diferenciado que tiene la corrupción en ellas (ni siquier se menciona la palabra mujer o mujeres en el documento); en ese sentido, no se considera el análisis, ni aun exploratorio, de una muy preocupante cara de la corrupción que afecta desporporcionadamente a niñas y mujeres: la sextorsión (TI 2020).
En resumen, el Programa Anticorrupción del Ejecutivo Federal (2019-2024) tiene un fundamento jurídico cuestionable, tomando en cuenta la previsión constitucional de una sola política nacional anticorrupción; parte de una falla de honestidad intelectual al no reconocer la fuente del concepto de corrupción estructural del cual parte; y, finalmente, no tiene un enfoque de derechos humanos porque apenas menciona en tres ocasiones las palabras “derechos humanos”; no coloca en su centro a las víctimas directas o indirectas de la corrupción, dado que no propone mecanismos de reparación integral y, por último, no incluye una perpsectiva de género en su definición del problema, conceptualización del problema y tampoco en sus estrategias y sus acciones.
Fuentes consultadas.
CIDH. 2019. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos. OEA/Ser. L/V/II, doc. 236, 6 de diciembre, español.
CIDH. 2018. Políticas públicas con enfoque de derechos humanos. OEA/Ser.L/V/II.,
doc. 191, 15 de septiembre, español.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última reforma publicada DOF 06-03-2020.
Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH). 2014. Ganar derechos. Lineamientos para la formulación de políticas públicas basadas en derechos. Disponible en: http://www.ippdh.mercosur.int/wp-content/uploads/2014/12/GanarDerechos_Lineamientos1.pdf (consultado el 2 de mayo del 2020).
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Última reforma publicada DOF 19-11-2019.
Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción. Publicada DOF 18 de julio de 2016.
SANDOVAL-BALLESTEROS Irma E. 2013. “From ‘Institutional’ to ‘Structural’ Corruption: Rethinking Accountability in a World of Public-Private Partnerships”. En Edmond J. Safra Working Papers, No. 33. Disponible en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2370576 (consultado el 2 de mayo del 2020).
SECRETARÍA DE ECONOMÍA. 2019. Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública 2019-2024. DOF 30-08-2019.
Transparency International (TI). 2020. Breaking the silence around sextortion. The links between power, sex and corruption. Disponible en: https://www.transparency.org/whatwedo/publication/breaking_the_silence_around_sextortion (consultado el 2 de mayo del 2020).