La eficacia, profesionalismo y vigilancia en el actuar de las corporaciones policiacas, son unos de los grandes pendientes en las instituciones de seguridad pública en nuestro país. Actualmente, dichas instituciones enfrentan diversos retos importantes en su desempeño; de acuerdo con datos de la ENVIPE 2019 realizada por el INEGI, el 52.8% de la población percibe a los policías municipales como poco o nada confiables, y el 67.9% de los encuestados percibe a dichas policías como corruptas. Estos datos estadísticos demuestran que dichas corporaciones sufren de amplios márgenes de desconfianza ciudadana, y ello tiene como consecuencia una falla sistemática en los esfuerzos de preservar la paz social, y resulta preocupante dada la naturaleza y relevancia de las tareas de los elementos de seguridad pública.
En un país como el nuestro, donde el Estado de Derecho y la democracia son elementos en un estado aún de consolidación, incrementar la confianza y legitimidad de las instituciones es un imperativo social, jurídico y político, aún más, cuando hablamos del ius puniendi o poder punitivo del Estado. Cuando analizamos la actuación de los elementos de seguridad pública, lo hacemos desde dos dimensiones; la primera sería el actuar particular ante un caso concreto, ejemplo de esto es cuando una persona solicita ayuda ante la comisión de un delito. En segundo término, existe la dimensión global o colectiva, el cual se enfoca en el desempeño generalizado de una institución policiaca, ya sea desde sus estrategias internas así como las políticas públicas en materia de seguridad pública. Es en esta segunda, donde encontramos los controles externos ciudadanos o de participación civil. Por ello, impulsar una vida democrática-participativa al interior de este tipo de instituciones dedicadas a la seguridad, determinará en gran medida el éxito en sus tareas.
Dicho lo anterior, la vigilancia o control externo policial es una herramienta importante para aumentar la legitimidad social, permite que las políticas y actuaciones institucionales se adecuen a las dinámicas particulares de su eje territorial de acción, y aumenta la rendición de cuentas en las corporaciones policiacas. Desde dicha perspectiva democrática, la supervisión civil de la seguridad pública sería un mecanismo importante para acercar a estas instituciones con la ciudadanía para generar una mayor confianza y responder a las demandas que esta tenga en relación con el desempeño de la seguridad pública. En ese orden de ideas, David H. Bayley (2006) ha mencionado que los pilares de una reforma policial democrática son:
- orientación a la ciudadanía
- Respeto a la legalidad
- Respeto a los derechos humanos
- Transparencia y Rendición de cuentas
Cómo podemos apreciar de lo anterior, desde la orientación ciudadana hasta la transparencia y rendición de cuentas, se encuentran íntimamente relacionados con la vigilancia ciudadana externa de las corporaciones, ya que esto permite que personas interesadas o especialistas puedan involucrarse y participar en las políticas y estrategias de seguridad pública. Una institución policial debe medirse, no sólo por su efectividad en la tarea de seguridad púbica, sino también, en la supervisión y rendición de cuentas por parte de la ciudadanía. Al establecer estos mecanismos externos, las corporaciones pueden atender directamente las exigencias ciudadanas sobre su comportamiento y desenvolvimiento en la sociedad, creando un binomio importante entre participación ciudadana y derechos humanos que permiten que las organizaciones civiles o colectivos ciudadanos jueguen un papel importante. De acuerdo con la organización Causa en Común basados en la experiencia internacional, estos mecanismos tiene como beneficio:
- incrementar la confianza ciudadana
- Asegura procesos claros de quejas y denuncias
- Promueve investigaciones exhaustivas e independientes
- Incrementa la transparencia y la rendición de cuentas
- Disuade las conductas policiales indebidas
En primer punto, me gustaría referirme al campo normativo, y para ello es obligado analizar la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la cual regula a las instituciones policiales a nivel federal, local y municipal. En dicho ordenamiento se establece en su artículo 12 último párrafo, que el Consejo Nacional de Seguridad Pública podrá “invitar por la naturaleza de los asuntos a tratar, a las personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que puedan exponer conocimientos y experiencias las para el cumplimiento de los objetivos de seguridad pública”. En ese orden de ideas, el Título Octavo de esta Ley, en sus artículos 128, 129, 130, 131, 132 y 133, regula la participación ciudadana, su objeto y materias, sin embargo, estos preceptos normativos resultan insuficientes para lograr alcances deseables, ya que no prevé instrumentos concretos para facilitar dicha participación ni la manera de su operación a nivel local, el cuál resulta el más afectado en términos de legitimidad social y corrupción. Para ilustrar lo anterior, reproduzco de manera textual el precepto normativo relativo al artículo 128:
“Artículo 128.- El Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana establecerá mecanismos eficaces para que la sociedad participe en el seguimiento, evaluación y supervisión del Sistema, en los términos de esta ley y demás ordenamientos aplicables.
Dicha participación se realizará en coadyuvancia y corresponsabilidad con las autoridades, a través de:
I. La comunidad, tenga o no estructura organizativa, y
II. La sociedad civil organizada”.
Como se puede apreciar, este Centro Nacional será el encargado de establecer los mecanismos de participación de ciudadana en las tareas de seguridad pública, y el mismo artículo señala que esta participación puede ser para fines de supervisión del sistema nacional de seguridad pública, esto lo podemos traducir a que la ley máxima de las corporaciones policiacas permite los mecanismos externos de evaluación y control ciudadano. Aquí vemos la primera falla de diseño, ya que esta participación no será directamente con las corporaciones policiacas sino con otra institución a fines, y esto no se circunscribe a las autoridades federales, sino como bien establece el artículo 129:
“Artículo 129.- El Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana impulsará las acciones necesarias para que la Federación y las entidades federativas y los Municipios establezcan un servicio para la localización de personas y bienes, que promueva la colaboración y participación ciudadana”.
El artículo anterior, una falla en la técnica legislativa es el uso de la palabra “impulsará las acciones necesarias” omitiendo el deber u obligación para que la colaboración ciudadana sea un mecanismo obligado en todo el sistema nacional de seguridad pública. En el mismo orden de ideas, y confirmando que la ley prevé la figura de control y vigilancia externa con organizaciones o colectivos civiles, estos mecanismos pueden versar en los términos del artículo 131:
I. Participar en la evaluación de las políticas y de las instituciones de seguridad pública.
II. Opinar sobre políticas en materia de Seguridad Pública;
III. Sugerir medidas específicas y acciones concretas para esta función;
IV. Realizar labores de seguimiento;
V. Proponer reconocimientos por méritos o estímulos para los Integrantes de las Instituciones;
VI. Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades, y
VII. Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño en la función de Seguridad Pública.
Derivado de lo anterior, si bien, las fracciones I, II, III y IV del artículo 131 preven que exista una coordinación y participación por parte de organizaciones civiles o la comunidad sin estructura organizativa, la Ley no mandata a las entidades federativas para que necesariamente existe un mecanismo de vigilancia y control ciudadano, lo cual contradice la naturaleza misma de estos mecanismos de supervisión ciudadana. Este título no define lo que se entiende cómo sociedad civil o colectivo ciudadano, y tampoco enuncia las formas con las cuales puede participar, no siendo específico con las formas o incidencias locales para permitir esto. Cuando hablamos de mecanismos de supervisión o control externo ciudadano, no puede limitarse a simplemente contemplar la figura en la ley sin dotarlo de facultades que permitan su efectividad, ya que no se logran los alcances de rendición de cuentas. En términos institucionales, en México tenemos órganos de supervisión al interior de las corporaciones policiacas, el primero son las Unidades de Asuntos Internos y las ONGs especializadas en temas de seguridad pública, sin embargo, “estos organismos carecen de uno o dos factores que consideramos indispensables para la supervisión policial efectiva:
- autonomía,
- competencia, y
- exhaustividad”.
En virtud de lo anterior, la actual administración federal ha creado e impulsado el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica aprobado por elConsejo Nacional de Seguridad Pública el 8 de julio de 2019, sin embargo, también resulta insuficiente respecto a las formas o mecanismos para implementar la participación ciudadana efectiva a nivel local, si bien, dicho documento menciona que el objetivo del Modelo es el “fortalecimiento de las policías municipales y estatal ” para “mejorar la percepción de seguridad e incrementar la confianza en las instituciones policiales (SESNSP, 2019, p. 55), esta política pública no profundiza ni realiza un análisis a fondo sobre los principios y figuras para que la sociedad pudiera participar desde el ámbito colectivo en las estrategias de seguridad pública o aquellos procesos internos como la capacitación y formación policial. Esta supervisión civil no se contempla como un mecanismo clave en el actuar de la seguridad pública, ya que como bien ha señalado Antia Mendoza citando a Dash sobre las funciones principales de los sistemas de supervisión civil en las instituciones policiacas, se encuentran:
“- Supervisar los procesos de queja en contra de los cuerpos policiales
– Atender y satisfacer la queja ciudadana
– Documentar, analizar e interpretar patrones de abuso o violaciones a los
derechos humanos por parte de los servicios policiales
– Detectar necesidades de carácter técnico, estructural o de gestión en las
instituciones policiales
– Evaluar prácticas y desempeño policial
– Emitir informes y recomendaciones para fortalecer y mejorar la práctica
policial
– Participar en la construcción de políticas públicas que contribuyan a la
modernización y democratización de la policía”
Tanto el Modelo Nacional de Policía y justicia cívica como la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública no concretan mecanismos, alcances y consecuencias de la participación de la sociedad civil en las funciones de la seguridad pública, esta falla en el diseño jurídico-institucional tiene cómo consecuencia que todo la vigilancia o control externo policiaco quede completamente a la potestad de la voluntad política, y aquí tenemos un punto débil que debe ser tomado en cuenta ante los altos índices de violencia y desconfianza ciudadana a las instituciones. Cuando se permite que exista una participación ciudadana en aras establecer un control externo, las policías pueden aprovechar la información que las organizaciones y/o colectivos pueden aportar a su laborar, abonando a una mejor capacitación así como entender la perspectiva de la ciudadanía, convirtiéndose en aliado de las exigencias ciudadanas. Es importante que estos mecanismos puedan contemplar medidas coercitivas o instrumentos de sanción cuando derivado de los ejercicios de control ciudadano, se perciban actos u omisiones contrarios a la ley y el desempeño de sus laborales, y como resultado tendremos instituciones legitimadas y profesionalizadas. Contemplar y fomentar los controles externos policiales permitirá transitar a un modelo de seguridad pública cerrado y opaco a uno abierto que permita una vigilancia constante de su actuar, democratizando el ejercicio de la seguridad pública en nuestro país.
Referencias
INGEI. Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2019.
INEGI. Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) 2019.
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
González Reyes, Pablo Jesús. (2003). Participación ciudadana en la evaluación de la política de seguridad pública: el caso de Baja California. Estudios fronterizos, 4(8), 57-72. Recuperado en 24 de octubre de 2020, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0187-69612003000200003&lng=es&tlng=es
SESNSP. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica. Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana.
Mendoza Atia, (2008), Supervisión de la policía por sociedad civil ¿transición hacia la reforma policial democrática?, Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C. (Insyde). México: junio de 2018.
Bayley, D. (2006). Changing the Guard. Developing Democratic Police Abroad.Oxford, Press, USA.