La Taquería

Un año de reformas constitucionales en México

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En unos cuantos días el Gobierno del Presidente Andrés Manuel López Obrador cumplirá su primer año de ejercicio del poder. Aunque este período puede evaluarse desde diversos aspectos, he decidido centrarme en esta colaboración en las reformas constitucionales que se han propuesto y aprobado en estos doce meses. Lo hago con la convicción de que las normas constitucionales tienen un valor para la gobernanza de un país y, por tanto, reconociendo que las reformas constitucionales que hasta la fecha se han aprobado representan algo importante para el país y, desde luego, para quienes llaman a este tiempo político como la Cuarta Transformación de México (4T). Finalmente, escribo estas líneas con el objetivo de revalorar el cambio constitucional como una adecuación institucional indispensable para la democracia mexicana.

Dado que en nuestro país contamos con un sistema presidencial, aun demediado como le llama Salazar Ugarte (2017), las reformas constitucionales regularmente se periodizan para su análisis por administraciones presidenciales, reconociendo así el factor de poder que representa el Ejecutivo Federal en las relaciones político-constitucionales. De hecho, en su portal de Internet, la propia Cámara de Diputados agrupa las reformas a la Constitución de 1917 bajo tres criterios: i) por Decreto en orden cronológico, ii) por artículo reformado y iii) por periodo presidencial.

Debe reconocerse en primer lugar que cualquier cambio constitucional, dentro o fuera de la 4T, es parte del problema general del cambio en las instituciones políticas, según nos explica Negretto (2015). De acuerdo con este autor, pueden existir incentivos para iniciar un proceso de cambio constitucional, sea por medio de una reforma o por una nueva constitución, tales como “transformaciones políticas a nivel del Estado o del régimen, cambios en el equilibrio de poderes entre actores partidarios, y crisis institucionales derivados de un desempeño deficiente de la constitución.” (70).

Tal parece que estos tres incentivos han estado presentes durante este año en la política de reforma constitucional amloísta: Al menos en el nivel discursivo el nuevo gobierno se asume como una transformación de régimen; sin duda, el partido MORENA representa un nuevo ajuste en el equilibrio de poder entre los partidos políticos nacionales y, finalmente, en algunos casos, como en el tema educativo, el gobierno parte de la premisa de un deficiente o perverso diseño y funcionamiento de las normas constitucionales.

Veamos en primer lugar las reformas constitucionales propuestas directamente por el Presidente o por su partido en este primer año.

La primera de ellas es la relativa a la Guardia Nacional. Esta modificación constitucional, como recordamos, se propuso en su momento como una de las estrategias de seguridad pública del país más importantes para el Gobierno Federal. La declaratoria de aprobación del decreto respectivo se realizó hasta que se contó con la aprobación de  la totalidad de las 32 Legislaturas Estatales, y con ello el Presidente y su partido demostraron los recursos de poder con los que cuentan para el cambio constitucional: Sólo requerían 17 legislaturas pero esperaron hasta que fuera aprobada de forma unánime en los estados.

Una segunda reforma constitucional es la relativa a la adición al artículo 19 constitucional de otras conductas delictivas que justifican la prisión preventiva oficiosa. Para esta modificación constitucional la declaratoria respectiva se pronunció con 20 votos aprobatorios de los Congresos Locales. AMLO ha reiterado en suficientes ocasiones que con esta modificación se desmarca de sus antecesores, porque agrega como delito que justifica la prisión preventiva oficiosa conductas como el uso de programas sociales con fines electorales y la corrupción en sus tipos de enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones; no obstante, no se tomó en cuenta la opinión en contrario de organismos como ONU-DH y la CIDH que señalaron algunos problemas al ampliar el catálogo de delitos, dado que esto representaría una posible inconvencionalidad y una probable causa de la crisis del sistema carcelario (https://www.animalpolitico.com/2019/01/onu-cidh-diputados-prision-preventiva/).

La tercera es una de las modificaciones que asume una falla en el diseño y funcionamiento de la institución constitucional. Me refiero a la reforma (¿o contrarreforma?) en materia educativa. Este cambio sirve no solo para cumplir promesas de campaña, sino para  marcar diferencia con el gobierno anterior, el cual había promovido la aprobación de “su” reforma educativa (¿o contrarreforma?) en 2013. A diferencia de las dos anteriores que fueron iniciadas por MORENA, esta tercera sí fue presentada directamente por el Ejecutivo Federal. Ahora la declaratoria de reforma se da cuando se contabilizaron 22 votos a favor de los legisladores en los estados.

La siguiente reforma, la cuarta que podemos atribuir directamente a este gobierno, aún no se publica en el Diario Oficial de la Federación, pero hasta ahora  ya cuenta con los 17 votos necesarios de las Legislaturas Locales. Me refiero a la revocación de mandato. Esta es una reforma que, sin duda, aun con sus adecuaciones respecto a que no pueda ser peticionada más que por ciudadanos y ciudadanas, hará posible que el Presidente demuestre nuevamente su poder y su legitimidad en las urnas en marzo del 2022. Con esta adecuación se reajustará el funcionamiento institucional del régimen presidencial mexicano, dado que la solicitud de revocación de mandato, si bien debe ser solicitada por al menos el tres por ciento de electores y con una dispersión geográfica en diecisiete entidades, regularmente es movilizada por líderes y partidos políticos, a favor y en contra. En 2021-2022, muy probablemente será instrumentada para que el Presidente cumpla su promesa de campaña de consultar su permanencia o no en el cargo, pero bien podría ser utilizada en contra en un futuro gobierno, con la consecuente inestabilidad del respectivo gobierno presidencial.

Finalmente, aunque no sean directamente sus propuestas, sí fueron aprobadas con la amplia mayoría de MORENA en la Cámara de Diputados y en Congresos Locales, están las reformas constitucionales en las siguientes materias: extinción de dominio, paridad de género y pueblos y comunidades afromexicanas. La primera agrega, entre otras cosas, la facultad del Congreso de la Unión de expedir la legislación nacional y única en esta materia, esto es, las Legislaturas Estatales ya no tienen esta facultad; por la segunda, se adiciona en la Constitución el principio de paridad entre géneros no solo para los cargos públicos electivos, sino también para los de nombramiento, por ejemplo para la integración de los gabinetes de los Ejecutivos federal y locales; por último, la tercera reconoce como parte de la multiculturalidad del país a los pueblos y comunidades afromexicanas, esto es, lo que también se conoce como la tercera raíz de la mexicanidad.

En síntesis, en este primer año se ha reformado la Constitución Mexicana en siete ocasiones. Algunas de estas reformas han sido bandera política del Presidente de la República, tales como la revocación de mandato, delitos de hechos de corrupción como delitos graves, el problema educativo y de los maestros del país y, más recientemente, la Guardia Nacional. En todo caso, al menos por lo que hace a las reformas directamente atribuibles al Presidente y a MORENA, parecería que este año ha refrendado lo que acontecía con presidencias anteriores: Por un lado, que se incorporan a la Constitución intereses coyunturales o visiones particulares de los presidentes (Carbonell, 2008: 252); y, por el otro, que los reformadores de la Constitución, en una suerte de fetichismo constitucional como le llaman Casar y Marván (2014), esperan que la reforma por sí misma transforme la realidad del país.

Parecería ser que en lo que concierne a la reforma constitucional, este primer año continúa siendo más de lo mismo de los gobiernos anteriores, es decir, como afirma Garza Castillo (2010), “la ausencia de un nuevo pacto fundador de la nueva realidad política mexicana, ha facilitado el desarrollo de un proceso de adaptación y no de transformación.” (417). Ni siquiera la llamada 4T ha sido suficiente para convocar a un recambio constitucional suficientemente profundo. Todo lo contrario, hemos seguido por el camino de la revisión o reforma constitucional pero sin asumir este proceso con temor y con temblor. (García-Atance, 2002).

Referencias bibliográficas.

Carbonell, Miguel. (2008). Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. Mexico: Porrúa/UNAM.

Casar, María Amparo y Marván, Ignacio. (2014). “Pluralismo y reformas constitucionales en México: 1997-2012”. En íd. (coords.), Reformar sin mayorías. La dinámica del cambio constitucional en México: 1997-2012. México: Taurus.

García-Atance, María Victoria. (2002). Reforma y permanencia constitucional. Madrid: CEPC.

Garza Castillo, Mario A. (2010). “Continuidad y revisión constitucional en el México post-autoritario como factores estructurantes de la cartelización del sistema de partidos (1997-2008). En Torres Estrada, Pedro Rubén y Núñez Torres, Michael (coords.), La reforma constitucional. Sus implicaciones jurídicas y políticas en el contexto comparado. México: Porrúa/EGAP/Cátedra de Derecho.

Negretto, Gabriel L. (2015). La política del cambio constitucional en América Latina. México: FCE/CIDE.

Salazar Ugarte, Pedro. (2017). El Poder Ejecutivo en la Constitución mexicana. Del metaconstitucionalismo a la constelación de autonomías. México: FCE.